乡村治理之困与协调民主之道

姜义金

[摘 要] 作为民主家族谱系中的具体理论范式，协商民主被有的学者概括为一种治理机制，内在地包含了“合作、互动、公开”等民主治理核心要素。而乡村治理作为国家治理现代化背景下的底层微观设计，与协商民主之间存在着天然的耦合性。因此，厘清二者之间的关系，有利于协商民主理论更好地服务于乡村基层治理实践。针对当下我国乡村治理过程中存在的乡政村治共谋化价值困境、精英治村丛林化功能困境以及普通民众原子化交往困境，我们需要从协商民主的现实语境出发，进一步探讨乡村基层治理的发展之道。这主要包括：以协商民主保障乡村基层治理的公开性；以协商民主提高乡村基层治理的互动性；以协商民主增强乡村基层治理的合作性。

[关键词] 乡村治理；协商民主；公开性；互动性；合作性

[中图分类号] TU982.29 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）09-0079-10

党的十八届三中全会明确构建了“实现国家治理体系和治理能力现代化”的战略新蓝图，这对处于行政系统末梢的乡镇基层政府来说，既是机遇也是挑战。一方面，乡镇基层政府可以借此机会对国家治理现代化进行能动回应，尝试探索具有地方特色的乡村治理新模式，进而提升乡村治理的质量；另一方面，乡镇基层政府对上所面对的是一个层层加压的县级政府，对下所面对的又是一个困境丛生且不规则的乡村社会。所以，这就使得习惯于传统管理方式的乡镇基层政府缺乏改革的意愿和动力，更多只是通过各种手段的综合运用维持乡村基层社会的稳定。于是长此以往，不仅难以有效应对乡村治理过程中不断出现的新问题，而且对乡村治理的公共性也是一种弱化。针对当前乡村治理过程中面临的诸多挑战，笔者在此想说的是，乡村治理是否有必要重塑乡政村治的共谋化价值取向？是否应该打破精英治村的丛林化功能困境？是否有必要提高基层普通原子化个体的社会凝聚力？是否有必要将理论性的协商民主嵌入制度化的乡村实践，以服务于乡村治理的健康发展？带着这些问题与思考，本文尝试从协商民主的现实语境出发，探讨我国乡村治理的发展之道，期望保留协商民主能够给僵化的乡村治理带来生机与活力。

一、协商民主与乡村治理的关系定位

（一）协商民主的多维度认知

学术界普遍认为，“协商民主”（deliberative democracy）作为规范性学术概念，最早是由美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·M·毕塞特（Joseph M.Bessette）于1980年在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中正式使用。后来尤尔根·哈贝马斯（Jurgen Habermas）、约翰·罗尔斯（John Rawls）、乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）以及约翰·S·德雷泽克（John S. Dryzek）等知名学者，从不同侧面对其进行了更深层次的研究和阐述，使得协商民主理论得以在历史的演进过程中不断得到拓展和丰富，逐渐成为学术界研究的热点议题。但是，对于协商民主的概念含义，直到目前为止，研究者们始终未能形成统一的认知，存在着一定维度的争议。学者们只是基于不同的研究视角提出不同的见解，主要存在三个不同维度的认知。首先，第一种认知是将协商民主看成为一种具体的社团组织形态。这种社团组织既可以指一般性公共团体组织，又可以指作为公共权威存在的政府。这一认知在乔舒亚·科恩和玫芙·库克（Maeve Cooke）的思想中得到了强化。例如科恩认为：“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商所支配的社团。”[1]其次，第二种认知是将协商民主看成是一种诉诸理性的公共决策机制。例如美国学者乔恩·埃尔斯特（Jon Elster）在其著作《协商民主》一书中，就集中探讨了协商民主与决策之间的联系。他认为：“协商民主就是通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策。”[2]诚然，根据他的论述，协商民主应该涉及两方面的内容：一是利益相关方应该加入大众论坛式的讨论；二是在决策的讨论中，平等与自由是必不可少的两个核心元素。要求参与各方在理性思考的基础上，不仅能够发出自己的声音，同时也要注意倾听别人的意见。对于埃尔斯特的观点，学术界也不乏响应者，例如卡罗琳·亨德里克斯（Carolyn Hendriks）认为：“在协商民主的模式中，民主决策就是平等公民之间理性公共讨论的结果。”[3]最后，第三种认知是将协商民主看成一种民主的治理机制。这是在治理困境丛生的国际环境下，对协商民主治理能力的肯定和信任。随着协商民主理论的深入发展和多元化公共治理问题的不断涌现，部分学者开始尝试将理论性的协商民主引入制度化的社会实践，着重探讨协商民主的治理功能，乔治·瓦拉德斯（Jorge Valadez）教授是这一研究领域的前沿人物。他认为：“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。”[4]当今社会，高度复杂分化的多元文化面临着诸多治理难题的困扰，比如经济全球化过程中的移民身份认同以及如何实现不同种族间的和谐等。不过，按照瓦拉德斯的意思，我们大可不必杞人忧天。协商民主自身所蕴藏的治理潜力完全有能力应对未来社会的风险挑战。因此，只要我們能够深入挖掘协商民主的治理潜能，做到在动态的演绎发展中与时俱进，做到在与具体实践的结合中灵活运用，或许未来面临的许多难题真的可以迎刃而解。

根据以上国外学者的论述，可以发现，协商民主理论在历史的演绎发展过程中尽管含义丰富，内容多样，但不外乎是以上三个维度的认知。在此，本文主要借助第三个维度的认知探讨乡村治理的发展之道。笔者认为，当协商民主作为一种治理形式时，民主与治理的结合使其在我国农村有着广阔的成长前景和发展空间。由此，协商民主理应成为未来推动我国乡村治理发展的新途径和新选择。当然，对于未来协商民主究竟能够在多大程度上成为乡村治理实践中的“座上宾”，这其中仍然存在着许多不确定的因素。不过有一点可以肯定的是，协商民主一旦融入乡村治理，其对“公开、互动、合作”等价值的规范性要求定会产生解构乡村治理困境的功效。

（二）“治理”到“乡村治理”的历史回顾

据考证，“英语中的治理（Governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意为控制、引导和操纵”[5]。虽然从字面上看，“治理”与“统治”以及“管理”分别仅有一字之差，但是从“统治”走向“管理”，再从“管理”迈向“治理”，内涵和外延却发生着深刻的变化。相对于“统治”和“管理”而言，“治理”的提出具有划时代的历史意义。不过和其他任何一种理论一样，“治理”的产生也有着深刻的社会实践背景作为基础，它是在回应西方传统公共管理模式的危机中萌发的。上世纪80年代以来，随着各种非政府组织以及社会力量在西方国家的迅速壮大，传统的政府管理模式已经难以适应时代发展的需要，政府在管理过程中所暴露出的能力不足以涉及反应迟缓等问题，无疑成为阻碍社会进步的绊脚石。特别是当一些具有危机性质的事件发生时，即使西方政府往往也感到独木难支，心有余而力不足。因此，他们也是通过总结经验教训寻求变革，寻求加强与各种非政府组织以及公共部门之间的跨领域协作。果不其然，这种从“管理”到“治理”的转变收获效果良好，从而大大分担并减轻了政府自身的责任与压力。后来，伴随着“治理”一词在许多学科领域的大量交叉使用，学术界也展开了广泛研究，形成了多种具有代表性的学术观点。例如治理理论的开山鼻祖詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）主张：“治理就是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同目标支持的管理活动。这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能有效发挥作用。”[6]按照他对治理概念的界定，我们可以看到，“治理”并非排斥政府的责任，而只是淡化政府的全能作用，强调多元主体间合作的重要性，也就在无形中体现了治理的“公共性”特征。除了罗西瑙对治理概念的界定外，全球治理委员会在汲取各类有关治理理论营养的基础之上，对“治理”的概念也重新做了阐释。根据全球治理委员会发布的报告，治理就是人们为了完成各类公共事务而采取的不同方式的总和，其中参与各方既包括掌握公共权力的政府，也包括各类组织机构以及私人部门等。同时说明，所谓治理，就是强调合作基础上的协调，通俗地说，就是既强调对正式规章制度的运用，也重视对一些约定俗成的非正式规则的使用。

综上我们可以对治理特征概括如此：

首先，治理强调通过多元合作完成既定目标。就是说，政府不再是唯一核心，政府之外的社会组织、企业团体以及个人都是参与者。

其次，治理强调互动，即各个治理主体是在动态的合作中完成整个过程，其中掌握公共权力的政府需要发挥主导性作用，其他政府外社会组织力量更要发挥功能性辅助作用。

最后，有别于统治与管理，治理的出发点与落脚点都是为了实现公共利益的最大化，不是简单地谋取个人私利。

随着治理理念外延的不断拓展，我国学界在上个世纪中后期也展开了对治理理念的关注和研究，并在此基础上多维关注多个研究方向，乡村治理就是其中之一。徐勇、贺雪峰等农村问题专家在实证考察的基础上，从中国乡村的现实语境出发，指出中国乡村需要治理，因为治理与乡村的有效结合可以整合转型期的中国乡村社会关系，稳定广大农村基层社会结构，达到维护国家治理现代化这一战略全局的目的。

（三）“协商民主”与“乡村治理”的耦合性

1.协商民主为乡村治理实践奠定了理论基础。当前，处于转型变迁时期的中国乡村社会，随着市场化和城镇化步伐的加快，利益主体呈现多元分化，社会利益关系错综复杂，多种矛盾相互交织，各种非理性维权抗争手段层出不穷。针对这些问题，有学者指出：“复杂、多元、高风险的社会需要一种民主治理机制，而协商民主理论正好为建构这种治理机制提供了理论基礎。”[7]鉴于近年来协商民主在我国乡村治理中发挥的作用，两者间存在的耦合性也得到进一步印证，这同时也表明，“协商民主理论为新的创造性实践提供动力的能力”[8]。

2.乡村治理为协商民主理论提供了实践支撑。当我国学者从西方社会引进协商民主理论之后，人们才惊讶地发现，协商民主的各种创新形式在祖国各地早已是遍地开花。“除了政协这种制度化很强的形式外，中国在各地已经创造出了一些十分有效的协商形式”[9]。如发轫于江苏连云港的“三会村治模式”、辽宁沈阳的“五里河模式”以及湖南临澧的“板凳夜话模式”等。这些形式多样的协商民主具体实践，虽然不足以撼动整个基层治理格局，在某种程度上转变了地方乡村治理的方式。尤其有被全国树立为标杆式“品牌效应”，不仅开启了乡村治理的新征程，而且对于乡村治理的发展也具有里程碑式的意义。更重要的是，这些具体的乡村基层治理模式所取得的经验，也为协商民主理论的完善提供了支撑。

二、乡村治理的成长之困

作为国家治理现代化的基础构成环节，乡村治理目前仍然处于从传统向现代过渡的转型阶段。因此，乡村治理在成长进程中不免面临着多种困境的挑战。而“乡政村治的共谋化价值困境”“精英治村的丛林化功能困境”以及“普通民众的原子化交往困境”，就是贯穿于乡村基层治理全过程的3个主要难点。

（一）共谋化：乡政村治的价值困境

上个世纪80年代以来，随着农村经济体制改革的深入推进，落后的人民公社体制已经难以提供乡村社会进步所需要的能量。因此，最终走向衰落并解体，也是多种复杂成分相互交织促成的一个必然事件。于是，为了应对人民公社体制解体后出现的“权力真空”问题，我国开始着手在基层探索并试行“乡政村治”的管理模式，并一直延续至今。所谓“乡政村治”就是在涉及行政、经济等管理权限时，由乡镇基层机关代表国家行使权力，而乡村内部的具体事务则由民众通过村民自治的方式依法实行自我管理。不可否认，“乡政村治”在实行之初确实取得了令人欣喜的成绩，不过随着时间的推移，在现有政治体制之下，“乡政村治”的价值取向很快发生了变化，不可避免地陷入了共谋化的价值困境。

乡村基层治理的首要条件就是要回答好“为了谁”这一根本价值问题，只有解决好了这个问题，乡村基层治理变革才有方向和动力。“乡政村治”在实行之初，价值定位非常明确，就是通过管理体制的变革为基层公共事务的良性发展注入新鲜血液，进而维护基层群众的根本利益。但由于我国实行的是层层加压的运行机制，上级往往通过自上而下的行政命令方式对下级进行任务分配，并且依据任务完成的好坏程度对下级政府进行年度业绩考核。这对处于行政系统末端且权小责大的乡镇基层政府来说，无疑是一个巨大的难题。一方面，乡镇基层政府要不遗余力地完成好上级交代的任务，以便取悦上级，为年底考核搭桥铺路；另一方面，乡镇基层政府对下“所面对的又是一个不规则的乡村社会，使其难以将自身所承受的压力与责任通过规则的方式向下分解，从而倾向于采取策略主义的方式来实现压力的释放”[10]。策略主义的工具性选择在具体的操作中，就集中体现为乡镇基层政府通过“硬任务捆绑软资源”这种打包方式威胁或诱惑村干部等体制外成员。首先，上级政府给乡镇基层政府的硬任务往往通过与软资源打包的方式在无形之中转移给了村干部，这就在事实上缓解了乡镇官员的压力，却苦了村干部；其次，村干部依据任务的完成情况，可以从乡镇基层政府手中获取更多的涉农资源，比如低保金的分配名额、民生项目的补助资金等等，这些软资源的获取正是村干部可欲可求的筹码。总之，“乡政村治”的共谋化价值困境已经使乡村治理的价值理念偏离了原来预想的运行轨道，演变成为乡镇基层政府和村委会谋取自身利益的策略性工具，可以说，如何破解“乡政村治”的价值困境已经成为推动当下乡村治理良性发展的当务之急。

（二）丛林化：精英治村的功能困境

精英治村具体指我国农村经济实力雄厚或能力突出的乡村精英通过村民委员会这一组织垄断村庄公共事务的决策权以及公共资源的分配权。随着市场经济的深入发展和农村富人阶层的逐步兴起，精英治村在当下的中国基层已经不是什么稀罕事了。精英治村的功能导向就是要充分利用富人们的致富经验带领全体村民脱贫致富，同时这也是乡村富人阶层在竞选村委会相关职务时对全体村民的口头承诺。可是，当他们竞选成功之后却往往背离了当初的竞选承诺，将村委会当作谋取私人利益的工具。因此，精英治村非但没有发挥其致富的功能，反而不可规避地走向了丛林化的功能困境。对于这一困境我们可以从以下两个方面进行理解和把握。

一方面，农村经济精英随着自身财富的不断积累，在农村的社会地位也日益水涨船高。于是经济上所取的成就促使他们更加自信地将目光投向农村公共事务，积极地参与村庄政治。特别在村委会换届选举之时，这些乡村经济精英们通常打着“致富旗号”，以个人身份参与竞选，并且在与其他候选人进行角逐之时，为提高胜选率，不惜以金钱贿选或暴力恐吓等非正常方式强迫他人为自己投票。随着选举活动的结束，胜利者会合法地登上村庄的政治舞台，垄断村庄的权力，被排除在村庄权力结构体系之外的普通民众也就无法参与村庄公共事务决策过程。因此，也就不能在涉及村庄公共事务的问题上表达自己的意见。长此以往，强者与弱者之间的界限就会进一步划分，乡村的丛林化现象也就进一步加剧。另一方面，随着近年来城镇化建设步伐的加快，土地等公共稀缺资源一跃成了农村的“香饽饽”。但是在精英治村的格局之下，“富人阶层垄断了村庄权力，掌握了村庄内部的利益分配主导权”[11]。因此，在涉及到拆迁补偿与土地征用补偿等核心利益时，官衔不大但权力不小的乡村精英们会肆无忌惮地对普通民众进行不平等的剥夺。由此可见，精英治村的丛林化功能困境不仅削弱了乡村治理的权威性，而且对乡村治理现代化的全面实现也不可避免地构成了威胁。

（三）原子化：普通民众的交往困境

当下的中国农村正处于激烈的转型时期，市场化与城镇化的双重推进给广袤的农村带来无限希望的同时，也衍生出一系列的社会问题，“原子化”就是其中的问题之一。

目前原子化在我国农村造成的交往困境主要有两种具体表现形式：一是农村普通民众之间的交往困境。以前，一谈到农民，“热情”“好客”“纯朴”等形容词就会不由自主地浮现在我们的脑海中。而如今的农村，在市场经济大潮的冲击下，“以血缘为纽带的社会结构逐渐分散，在许多缺乏家族记忆的村庄，这种分散有着较为彻底的、呈现为原子化的特征”[12]。即农民正在从农村这个大的命运共同体中解放出来，变成为一颗颗孤立式的原子，并且伴随着人与人之间交流的减少，人际关系也不断趋向于疏离化。在此背景下，原子化下的个体往往变得不愿交往甚至是不会交往。“冷漠”自此替代 “热情”，利益和金钱成为人际交往的主轴，传统的熟人社会逐渐演变为半熟人社会甚至是陌生人社会。二是普通民众与公共社会的交往困境。这里的公共社会主要指乡镇基层政府。以前农民是以群体性身份与政府进行交往和聯系，而原子化下的农村，农民是以个体身份面对政府。所以在涉及拆迁和土地等事关农民核心利益的事件上，势单力薄的个体化农民往往会遭受不公待遇，个体化的怨恨积聚一旦上升为社会化的怨恨累积，就会造成群体性事件的发生。此时，“形成群体的个人也会感受到一种势不可挡的力量，他们不仅能够一扫自己的软弱感，还可以在集体行动的场域里卸去责任包袱，向着怨恨对象尽情挥舞群殴的拳头”[13]。这一切均会反过来影响乡镇基层政府的治理方式和治理手段，到头来不仅会增加乡村基层治理的难度，而且会使乡村治理的效果大打折扣。因此这些问题必须引起我们的重视。

三、乡村治理的发展之道

从乡村治理的成长之困来看，可以说，乡村治理目前已经成为我国公共治理中的难题。如何化解这一难题便成为推动乡村治理健康发展的当务之急。从协商民主的道路去剖析乡村治理的成长之困，可以清楚地显示出乡村社会治理理念的缺失。当协商民主作为一种治理机制时，其对“公开、互动、合作”等价值理念的推崇，完全可以引入我国乡村治理实践，借以提升乡村治理质量。

（一）以协商民主保障乡村治理的公开性

对于协商民主理论的重视与强调，本意并非是为了无限制地夸大其功能作用，而只是针对我国乡村治理发展中存在的现实困境，试图把协商民主引入乡村治理。通过协商民主保障乡村治理过程中的公开性，重塑乡政村治的价值困境，从而进一步推动乡村治理的可持续性发展。

目前我国乡村治理的主导者和推动者主要是乡镇基层政府和村民委员会。但是，由于两者长期掌控基层的核心权力资源，因而两者在“公共话语和政策中占有绝对优势，并排斥和边缘化其他人”[8]。此外，乡镇基层政府和村委会对公共权力资源的垄断使权力的运行过程趋向于封闭，封闭的公共权力不仅容易滋生腐败，而且对于推进乡村治理过程中的公开性来说更是一个障碍。

为了服务于乡村治理的可持续性发展，乡村治理中的公开性势在必行。按照协商民主的逻辑，乡村治理中的协商展现的是基层公共决策前后参与各方的“意见形成”过程，因此，协商前的信息公开、协商时的过程公开以及协商后的结果公开理应贯穿于乡村治理的全过程。首先是协商前信息的公开。乡村治理需要对相关问题进行讨论并做出决策，而信息又是决策的基础和前提，信息的公开往往是前提条件。而在我国的乡村基层社会，由于乡镇政府和村委会垄断了公共信息资源，所以，信息资源的不对外公开已是常态化，这就成为影响公共决策的主要障碍。其次是协商过程的公开。协商民主的主要支持者丹尼斯·汤普森（Dennis Thompson）和艾美·古特曼（Amy Gutmann）认为：“公开是协商的核心，因为协商的过程只有是公开的，才能保证民主的责任。”[14]诚然，治理过程中的协商只有是公开的，才能使决策更具说服力和影响力。乡村治理的参与主体在协商过程中必然要对某些核心议题进行讨论，讨论中的公开性必然能够增加决策的合法性。最后是协商结果的公开。协商的最终结果是各个利益主体基于理性商讨下达成的共识，因此做到协商结果的及时公开既是对参与各方的一种尊重，也能让人感到协商过程中“最好观点的力量”，同时也增加了参与各方落实决策结果的动力。

（二）以协商民主增强乡村治理的互动性

一般来说，良好的乡村治理应该是多个主体之间互动作用的结果，这与协商民主所倡导的“互动性”不谋而合。而在我国的大部分基层地区，由于精英治村发挥着主导作用。所以，在乡村治理实践中，协商民主把“协商主体从政治精英扩展到广大公民”[15]，这就充分体现了协商民主对治理过程中多主体互动参与的重视。但是，协商民主也并非排斥政治精英在乡村基层治理中的作用，只不过协商强调：“参与协商的主体要通过互动式的对话、讨论、商谈、辩论、谈判、沟通和审议等协商方式参与政治，相互妥协达成理性共识”[16]。换言之，在涉及公共利益的有关决策中，无论是精英人物还是普通民众，都应在平等的前提下进行磋商，以便找到利益平衡的黄金分割点。反对任何私人利益凌驾于公共利益之上，这就最大限度地维护了弱势群体的利益，打破了精英治村主导决策的话语权。此外，这种互动性的决策方式不仅可有效地平衡基层多方利益訴求，增强普通民众的政治认同感，而且也可让普通民众获得充分的存在感，也就可以最大限度地减少乡村社会“丛林化”现象的产生。

（三）以协商民主提高乡村治理的合作性

有别于“统治”主体的单一，治理主要强调多中心之间的合作。因而要想实现乡村治理的良性发展，提升乡村治理的水平，就需要持续强化多主体之间的合作。

然而，问题的关键恰恰在于普通基层民众在城镇化浪潮的冲击下已不可避免地陷入原子化社会困境。原子化的个体由于人际关系紧张加上长期游离于政治体系之外，对合作普遍存在着抵触情绪，这种排斥合作的行为不仅会削弱基层社会进步所需的“社会凝聚力”，同时会对处于变迁时期的乡村社会以挑战。

如何使普通基层民众走出原子化交往困境，积极主动地参与乡村基层治理呢？这已成为摆在基层领导面前的一道难题。对于这一点，肇始于我国浙江温岭的“民主恳谈会”协商民主方式为我们树立了示范榜样。温岭将协商民主理念融入乡村治理实践的做法，不仅有效地激活了基层民众的合作参与意识，而且协商民主理念所激发出的主动式合作参与精神也使当地成功地走出了一条具有地方特色的乡村治理新路径。因此，在现阶段的中国乡村基层社会“引入和倡导协商民主，将可避免动员型被动式政治参与的弊端”[17]，使普通民众意识到在市场与民主的架构下，唯有通过“合作”构建有效的协商关系才能更好的维护自身利益。正如有学者深刻地揭示：“在市场与民主的架构下，协商政治的主体都有独立存在的现实基础与制度空间，从而决定了协商政治主体在根本上都是一个独立的利益单位。从不同利益出发的协商政治主体之间要建立有效的协商关系，就必须共同遵循合作这个基本价值，确立通过合作实现各自利益要求的基本理念。”[18]总之，协商民主在乡村治理中所蕴含的合作精神，可以加强普通民众之间的横向合作关系，这对于打破基层人际之间的原子化交往困境，实现乡村社会的和谐有序发展有着重要的意义。

[参考文献]

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[责任编辑：曾 菡]