浅析水电资源开发利用中的环境法律问题

何璐希

摘 要：面对我国西部地区“圈水运动”和“四无”小水电对生态环境所造成的威胁和以水电项目为主的“环评风暴”对现有环境法律制度的拷问，现行法律制度和政府都处于失语状态。本文由果至因，对现象后暗藏的原因进行分析和探讨，提出化解现实困境的法理机制，呼吁西部地区水电开发利用和生态环境保护协同发展。

关键词：水电资源；环境保护；法律机制

一、西部地区环境概况

我国西部地区是长江、澜沧江以及怒江流域最重要的涵养地，水资源充沛，同时横断山区山河相间，河段梯级多且落差大，水能资源极其丰富。该区是我国原始天然林集中分布区，是国家保护的珍稀和濒危动植物聚集地，因其独特的地质地貌，自然景观丰富，具有世界级和国家级的自然和人文遗产。构造运动频繁，是强烈地震活动带，也是滑坡、泥石流等地质灾害多发区。

流域内的水利水电工程建设改变了河道的天然状态，势必会给水域和周围的生态环境造成影响。不利影响有目共睹。水坝的构建会引发地质灾害爆发和水源污染事故；水库的兴建会改变周围气候条件，危及野生动植物栖息地，具有成为水利环境性疾病疫源地的可能；工程建设如引水、输水等，会导致地表水断流，改变河床两岸的水土条件，跨流域的调水会改变水的时空分布，改變流域内的水文、泥沙和气候条件；配套设施的建设如开山炸石、挖洞筑桥会破坏大面积植被，给当地的土壤、声、大气等环境造成污染和破坏，给整个生态系统带来严重威胁。

二、西部地区“圈水运动”和水电领域“环评风暴”

随着我国工业发展步伐日趋加快，能源日益短缺，西部地区以其丰富的水能资源成为未来中国解决能源短缺问题的关键落脚点，也逐渐成为各路资本竞相逐鹿的主战场。“圈水”运动始于2003年底的电力改革，从原国家电力公司分出的5家全国性电力集团相继进入西部。随着水电开发投资主体日益多元化，大量民间资本则相继驶入五大集团“圈”剩的中小河流。投资方专业性的参差不齐给水电建设的管理工作带来了新的矛盾。例如，在水能资源丰富的四川省，一些地方在没有立项、没有设计、没有管理、没有验收的情况下盲目开发小水电，埋下了严重的安全隐患。

西部小水电所引发的各种问题导致水电项目成为“环评风暴”的查处重点，环保部门在该领域内动作频频。该项活动显示了政府在重视发展经济的同时，不忘环境保护的决心，起到了非常良好的标杆作用。见微知著，西部小水电的开发折射出西部地区水资源受到生态安全的制约，且已经给西部带来了严重的生态危机。

三、水电资源开发利用环境问题成因与困境化解机制

（一）统一协调管理阻止资源利用与环境保护管理体制分离

生态系统的整体性和综合性决定了其要求统一协调管理。我国环境行政管理体制中，综合经济部门、资源管理部门、环境保护部门之间以及各部门内部呈现分割局面。如，水利部门负责水电资源开发与水资源相关的职能；水务部门受《水法》《水土保持法》的调控，在水电资源方面管理与水坝等水利工程相关事务；环境保护部门由《环保法》《环境影响评价法》《水污染防治法》等调整，负责与水污染相关的职能；林业部门由《森林法》调整，同时也负责野生动植物保护，但在有的地区该项事务由农业和林业合并办公的农林局管理；国土部门由《土地法》调整，等等。在权力设计上，各部门管理分离，部分管理机构与职能重叠交叉，部分事务又空白无人监管，环境与资源的完整性和法律制度的体系化被人为切割，最终使得原有职权配置无法真正发挥作用，时常发生矛盾和冲突，各自抱有目标的前提下，使环境行政管理实践与目标相背离。

2016年12月11日，国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，全面推行以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务的河湖管理机制。在西部地区水电资源开发利用中落实河长制，对西部河流、湖泊构建具体的河长制机制，为河湖功能永续利用提供制度保障。在西部水电开发过程中对水资源的保护与管理，应当在全国水资源统一规划纲要布局下，以流域为单位强化管理体制，整合环境保护部门、水利部门、水务部门、综合经济部门、国土部门等多部门职能，实行跨地域和行政区域环境执法部门联动，建立统一的协调部门或机制进行管理。落实河长制，有利于明确河长责任，保证协调机制的有效性，推进河流治理的跨区域和部门的环境行政执法联动，完善行政执法与司法衔接机制，拓宽公众参与渠道，改善政府的过度管制，保障社会监督。

（二）改进健全环境影响评价机制弥补制度失灵

2003年《中华人民共和国环境影响评价法》实施以来，环评领域“风暴”不断，许多项目被叫停。环评风暴凸显了我国环境影响评价制度执行不力现状，但追根溯源，是该制度设计不合理导致实践中机制失灵和规制对象利用该缺陷对法律的规避。环境影响评价制度的作用在于对项目进行环境评价提出方案以预防环境污染和生态破坏发生。但现有机制失灵并没有使该项制度发挥其应有优势，导致违法者利用制度的薄弱倒逼环评和规避法律。

首先，战略环评制度薄弱。战略环评是体现综合决策思想的一种制度，其具有高层次性、综合性、区域性和不确定性。与建设项目环评相比，战略环评的不确定性相当明显。战略包括政策、计划和规划三项内容。但是在《环境影响评价法》和《环境影响评价条例》中只有规划的相关规定。这将导致在涉及类似于流域监管领域内的综合性战略环境影响评价涵盖面缩小。战略环境影响评价制度在环境保护立法中的停滞，使综合性规划形式意义大于实质，严重违背了预防原则，最终本末倒置。项目不符合环评要求，与最终的环评制度相冲突，且又有相关法规政策的认可和支持，这便人为制造了该项目与环评制度的紧张关系。加强战略环评，尽快制定政策和计划的环评机制，使建设项目的环境影响评价能够落到实处。

其次，责任体系不合理。处罚力度对责任效力和法律威信具有重要作用。在环境影响评价制度中，环境行政处罚力度明显偏轻。例如，对进行“环评风暴”的项目进行罚款数额较低，不能保证罚款数额不小于违法收益，难以发挥处罚的威慑功能，受处罚的工程往往在缴纳罚款后不久即“复活”了。再者，实践中的罚款实施具有选择性，不是必须对违法项目实施，最终使行为人的守法成本大于违法成本，增加了项目建设者的违法冲动和可能。因此，构建公平合理的责任体系，科学设置违法建设者的责任制度，提高罚款额度，使违法成本大于守法成本，加强罚款的威慑功能，发挥其激励作用。完善环境影响评价制度，克服其深刻的制度根源，使环评制度在水电资源开发利用中走出困境，发挥其应有的作用。endprint

（三）构建和实行绿色水电认证制度补充现有配套措施不足

绿色水电，指对生态与环境影响较小的水电，绿色水电认证的目的是将水电工程对生态环境的负面影响降至最低限度，并且为电力消费者提供可信并可接受的生态标志或者绿色水电商品，给开展绿色水电认证的企业带来经济效益和社会效益，给全社会带来生态利益。确立对水电工程的生态环境保护状况进行评估的技术标准。通过建立客观、科学、公正的生态环境认证标准和市场激励机制，鼓励水电站运行单位采取有效措施，最大限度地减少水电站对生态环境的不利影响。通过对所开发的水电实行绿色水电认证制度和市场调节对水电建设活动和最终形成商品的水电进行筛选，淘汰部分落后产能，实现水电建设的换代升级。可持续的水电开发已成为时代使然，必须正确认识水电建设对生态环境的负面影响，对水电开发中的一系列问题给予高度重视，运用可持续发展环境伦理观，正确认识并妥善处理水电开发与环境的关系，实现资源利用和生态保护的双赢。

设立绿色水电研究中心，传播绿色水电理念。加强建设绿色水电工程的施工技术、施工方案的研究与应用，形成有利于建设绿色水电工程的环境与氛围。借鉴国外先进制度经验，但不可照搬发达国家的成熟体系，制定绿色水电认证方法、评价标准和执行细节时，充分考虑国内外市场开放程度而区别对待，以对其进行适当调整，保障过程透明和结果公示。环保部门与电力、发改委等部门通力合作，建立环境执法联动的同时，对绿色认证的结果进行奖惩激励，谨防重蹈环境影响评价制度的覆辙。

（四）增益司法救济完善合理有效后续机制的缺位

尽管我国现行《环境保护法》规定了对生态破坏的检举、控告权以保障公众参与的权利，但如何使公民参与权的保障落到实处，从而使环境污染和生态破坏行为受到监督和制约仍有待推进。首当其冲的是修复司法救济途径欠缺的漏洞。

首先，在水电资源开发过程中落实环境司法联动机制。以应对流域内的环境污染和生態破坏为目标，以环境公益诉讼司法联动为基础，以环境违法强制执行为主要内容，以司法案例“大数据”为补充，建立以环境司法部门牵头，政府、企业、公民社会团体参与、良性互动的生态网络化的环境保护运行体系。建立以诉讼为中心，以仲裁、调解为辅的多元司法救济方式。

其次，完善环境公益诉讼制度，有效解决司法实践中的突出问题，加强环境行政执法与环境司法的衔接。制定激励政策促进环保组织，明确国家机关诉讼主体资格的适格，构建明确的环境诉讼具体规则，如举证责任分配、申请鉴定程序、环境司法鉴定制度，结合《民事诉讼法》和新《环境保护法》，加强环境公益诉讼的强制执行权，增强司法诉讼的威慑力。加强行政执法与司法衔接机制建设，形成二者的有效对接，对于法律规定空白部分应当优势互补实行监管，交叉地带有效配合进行共同管理，同时二者相互监督，形成良性的合作模式。

我国西部地区水电资源开发中生态利益与经济利益的制衡注定是一场长期且艰巨的博弈。因此，如何在科学合理的生态价值观指导下，构建合理困境化解机制，从而合理有效地解决资源开发利用中的各项环境问题以实现生态和经济的良性协同发展举足轻重。

参考文献：

[1]李华鹏.我国西南地区中小规模水电站绿色水电评价研究[D].西南交通大学：李华鹏，2006年.

[2]莫小坤.环境保护执法联动机制研究[D].西南政法大学：莫小坤，2012年.

[3]陆波，浅谈绿色水电认证制度的建立[J].水电能源科学：陆波，2014年，1期.endprint