恐怖主义的法律界定

摘 要 恐怖主义难以界定，一方面是因为这个词的指向已经与以往不同，另一方面是因为它已经与国家政治活动密切相连。概念的不确定就容易造成联合反恐的分歧及误解，所以本文以法律作为工具，分别论述了联合国、美、俄、中对恐怖主义的立法态度，以期望提供一个认识恐怖主义的新视角。

关键词 恐怖主义 恐怖组织 法律界定

基金项目：本文为国家社会科学基金项目“涉外军事行动法律法规体系研究”阶段性成果，课题编号：15BFX041。

作者简介：王楠，海军大连舰艇学院政治系研究生队学员。

中图分类号：D815 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.133

研究国际恐怖主义，首先面临的问题是如何科学界定恐怖主义行为这一概念，或至少应达成一些最基本的共识。但纵观近些年来国际上发生的恐怖袭击事件，各国政府与学界对于国际恐怖主义行为的定义及其在全球反恐怖实践中的具体运用问题仍然分歧颇大。这样就导致了在区域联合反恐框架下，各国在反恐实践当中都是根据本国国情和自身利益出发，从而出现了联合反恐的目标不统一、步调不一致的情况。所以首先对恐怖主义行为进行辨析是很有必要的。

一、联合国反恐构架下的法律界定

事实上，要制定出一部获得各国都能接受的普遍性国际条约是相当困难的。因为联合国成员众多，它对于恐怖主义的认定必须是在不同政治利益团体碰撞下才能产生，而各国在发表观点的时候也多数是基于本国利益。所以直到目前，联合国对于该概念的定义仍然处于雏形，并没有形成签署生效的法律条文，惩戒某些恐怖暴力行为的相关规定只是分布在各部门性反恐公约当中。

联合国安理会自20世纪90年代起就致力于处理恐怖主义问题，安理会通过扩大解释《联合国宪章》第39条中的“和平之威胁”这一概念的外延，将实施和支持恐怖主义的行为定性为对国际和平的威胁，从而实施武力制裁。在1999年底联合国大会通过第54/110号决议时，就决定开始制定一部《关于国际恐怖主义的全面公约》（Comprehensive Convention on International Terrorism，以下简称全面公约）。 但历经了十几年的讨论和拟定，由于成员国各方一直各执己见、争执不下，目前全面公约（草案）当中只含有一个对于国际恐怖主义相对宽泛的认定，它将恐怖主义看作具有政治目的的刑事犯罪，这在一定范围内是可以适用的，但随着恐怖袭击事件形式的多样化，该概念也体现出它的狭隘。

虽然该认定没有给出一个内涵和外延都较为明确的概念，但确是十分必要的，至少可以为我们在区分恐怖主义与非恐怖主义以及合法的政治行动与非法的武装斗争时，提供辨别的基础。另一方面，该认定也为制止恐怖行为和追捕恐怖分子提供了法律框架，为国际合作反恐确立了法律基础。

二、美国反恐立法下的界定

美国打击“恐怖主义”的经验不可谓不丰富，“9·11”事件以后，它就以“世界警察”的身份站在了打击恐怖组织的最前沿，经过多年的理论研究与实践检验，它在反恐领域内掌握了外交、情报、军事、执法等方面的丰富经验。而且在过去几十年中，美国政府的行政、立法、司法部门乃至军方和情报部门都相继提出过关于恐怖主义犯罪的定义，其中以国务院每年4月份颁布的《全球恐怖主义状况报告》（以下简称《报告》）当中的定义最为重要，也是美国打击恐怖组织的主要法律依据。所以美国对于恐怖主义行为的认定及态度在很大程度上可以影响到其他国家的看法。

《报告》中的定义由三部分组成：1.“恐怖主义”一词指的是由次国家组织或隐蔽人员（agents）对非战斗性目标所实施的、有预谋的、带有政治动机的、通常旨在影响受众的暴力活动；2.“国际恐怖主义”一词指的是涉及的国民或疆域在一国以上的恐怖主义；3.“恐怖组织（集团）”（terrorist group）一词指的是任何从事、或其下属重要次级组织从事国际恐怖活动的组织（集团）。

根据《报告》中的解释说明，我们可以得出：第一，恐怖主义已经成为能够影响美国发展的强大因素，美国政府不得不审慎对之；第二，定义指出了行为主体的性质——次国家组织，表明国家并不在恐怖主义行为主体当中；第三，非战斗性目标包括了平民，不在职或没武装的军事人员，非军事对抗下的军事设施和军事人员。

三、俄罗斯反恐立法下的界定

在俄罗斯建立之初的过渡时期，由于政府莽撞地对安全机关体系进行了未做深思熟虑的不合理改革，导致了恐怖主义与反恐力量此消彼长，加之政府应对举措失当，使得恐怖主义力量迅速壮大，20世纪90年代以后，俄罗斯便成了恐怖主义活动的重灾区。自普京政府执政之后，该情况才逐渐好转，他们采取多种高压反恐措施，加强了反恐联合机制，才使得恐怖事件发生率逐年降低。所以，对俄罗斯反恐立法中的恐怖主义行为概念进行分析对于我们研究恐怖主义具有很强的借鉴意义。

俄罗斯2006年3月颁布了《俄罗斯联邦反击恐怖主义法》，该法明确了反恐怖主义的法律基础和基本原则，它对于恐怖主义的认定为：以恐吓居民和（或）实施其他暴力违法行为，影响国家权力机关、地方自治机关或国际组织做出决定的暴力思想和行为。 雖然该概念语言十分简洁，但它反映出了国际反恐的趋势，并且保持了与国际相关研讨会最终文件反映的释义的统一性，反映出恐怖主义是一种政治现象。另一方面，它反映出普京政府特有的霸气，它将以违法手段影响政府决策的暴力行为和思想统统归结为恐怖主义，这主要也是因为俄罗斯长期遭受车臣武装的暴力抵抗和恐怖主义、极端民族主义的不断侵扰，使得政府不得不采取高压态势以换取国家的和平团结。

四、中国反恐立法下的界定

中国当前所面临的恐怖主义威胁主要来自于国际恐怖组织和个人，以及境内外的“东突”恐怖势力。鉴于此，近年来中国的立法机关也开始逐步关注恐怖活动，并不断将有关恐怖主义行为的概念明确。例如，1997年的刑法首次反映了中国政府对待恐怖活动的立法对策，除了第120条以专项规定了组织、领导、参加恐怖组织罪外，还针对恐怖犯罪的一些具体罪行规定了可适用的法律条款。

直到2016年1月1日我国颁布施行了《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》），我们才明确规定了恐怖主义。该法第三条指出恐怖主义是通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。 根据《反恐法》第三条，我国对恐怖主义的内涵与外延都做了设定，这样的做法有两方面的好处：一是有利于保障公民的合法权益。清晰的认定会使得反恐举措更加具有针对性，在打击恐怖分子的过程中更加有利于区分公民的合法权益而加以保护；二是有利于开展国际合作。例如上海合作组织，我国全面、清晰的恐怖主义认定得到了上合组织成员国的认同，减少了国际社会的误解，增加了组建平台、加强合作的机会，使得区域的联合反恐通道运行更加顺畅。

五、结语

法律界定恐怖主义行为主要是为了清晰表明本国在打击恐怖组织时所持立场，以及对打击目标的性质做出判定，这在当前国际社会联合反恐模式下是必不可少的重要因素。但通过对比我们可以看出，由于各国对于政治利益的需求不同，导致各国对于恐怖主义的定义、评价上具有很大的差别，联合国也无法从中统一标准，能做到的只是避重就轻地讨论一些基于共同利益的基础问题。目前对于恐怖主义最大的困难不是定义，而是顾全各国的利益和统一意识形态。

然而，无论国际社会怎样各执己见，恐怖主义这一概念在某些方面的特点是根本性的，这在近期发生的恐怖事件当中都有所体现。第一，恐怖主义具有政治性质，它以激进、暴力的行动促成政治变革；第二，恐怖主义是没有国家性的， 它属于一种次国家组织，即使恐怖分子接受某些国家对其军事、政治、经济和其他手段的支持也不能改变这一本质；第三，恐怖主义蓄意针对无辜民众，包括非武装战斗人员；第四，为了使得恐怖袭击的心理效应最大化，袭击目标似乎是随机的。

注释：

在该公约2005年版的草案中，其名称变更为《反国际恐怖主义全面公约（草案）》（Draft Comprehensive Convention against International Terrorism）。參见黄瑶.联合国反恐全面公约中的武装部队问题.法学研究.2009（2）.166.

国际恐怖主义的概念：根据行为的性质或背景，如果行为的目的是恐吓某一人群或迫使某国政府或某国际组织实施或不实施某一行为的话，那么针对人的严重犯罪或致使公共或私人财产受到严重损害的行为，就认定为国际恐怖主义犯罪。详细法律条文参见《反国际恐怖主义全面公约（草案）》第2条，该概念的界定参见黄瑶.联合国全面反恐公约研究——基于国际法的视角.法律出版社.2010.2.

石斌.试析美国政府对恐怖主义的定义.世界经济与政治.2002（4）.56.

赵秉志，等编译.外国最新反恐法选编.中国法制出版社.2008.322.

赵秉志、杜邈.中国反恐法治问题研究.中国人民公安大学出版社.2010.43.

《反恐法》对恐怖活动也进行了规定，确立了恐怖主义的内涵与外延，恐怖活动行为有：1.组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的；2.宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的；3.组织、领导、参加恐怖活动组织的；4.为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的；5.其他恐怖活动。

这里区别学术界国家恐怖主义的论调，本人观点：个别国家虽然有暗地里资助恐怖主义或者对本国恐怖组织不作为的嫌疑，但这并不能说恐怖主义具有国家性，因为根据国际上的观点，国家通过武力手段达成政治目的方法可以被定性成战争行为、内战、执法或压迫等，但不能称某个国家是恐怖组织。

参考文献：

[1]段洁龙.国际反恐法律文件汇编.北京：海军出版社.2009.