关于林业行业单位内部控制建设的几点思考

刘荣

【摘 要】 文章针对林业行业单位内控建设现状，提出了加强林业行业单位内控建设的对策建议。在加强单位层面的内部控制方面，要做到加大宣传培训力度，发挥单位领导作用，加强人力资源管理。在深化业务层面内部控制方面，要做到加强预算管理工作，完善资产处置管理，完善《内控规范》内容，加快项目工程进度等。

【关键词】 林业单位；内部控制；现状；对策建议

为发挥内部控制的管理与预防、规范与约束等作用，[1] 2016年，陕西省财政厅首次将行政事业单位内部控制基础性评价结果（包括评价得分和评价结果报告）纳入部门决算，监督检查预算单位的内部控制建立和实施情况。省级林业财务主管部门在2016年财务决算布置和培训会议上，通报了全省30多家林业单位的内部控制基础性评价结果，无一通过财政厅的审核验收。同时要求每家单位按照财政部发布的《内控规范》、《指导意见》和“通知”，重新分析、认真总结单位内部控制基础性评价中的扣分原因，并将评价结果随同部门决算进行上报。现以牛背梁自然保护区内部控制建设为例，分析林业行业单位内部控制情况。

一、林业行业单位内控建设现状

1、林业单位层面内部控制存在的问题

（1）单位人员认知不够。内部控制作为依法治国具体化的新举措，[2]还需要被人们认知。自然保护区工作人员与山为伴，缺少更多的渠道了解《内控规范》、《指导意见》和“通知”这些新名词。周围没有这方面的培训机制，身边缺乏该方面的知识普及，以至于有些单位领导对内控理念和定位的认识和理解都有偏差，认为内控就是分权，内控就是严管，内控就是信息系统，内控就是财务部门的事。

自然保护区作为公益事业单位，主要履行保护区域内森林、野生动植物资源等生态安全保障的职能。对保护区内的林业违法行为进行处罚，开展野生动植物珍稀物种基础数据收集分析，对野生动植物珍稀物种栖息地进行环境监测与治理，开展自然保护科学研究和宣传教育等日常工作。在内部控制建设方面，仅靠表面学习财政部发布的几个相关政策，很难从内控的程度和深度做好工作。

（2）人力资源配置短缺。由于前述因素的影响，很多单位没有设置内部控制方面的专业部门或牵头部门，有的虽然设置了牵头部门，也只是由财务部门或某一人负责相关报表工作，没有配备与工作负荷相匹配的相应数量的工作人员，更谈不上对内部控制后续工作中需要的能级对应人员的补充。内部控制流于形式。

（3）制度建设不够完善。由于单位人员对内部控制的认识有一个过程，内部控制制度的建立也就不可能一蹴而就。目前，保护区在预算编制、预算执行监督、资产处置等环节的制度还有待细化和完善，其他相关制度，比如林业财政专项项目实施绩效评价制度还在探索之中。

2、业务层面内部控制存在的问题

（1）预算管理存在不足。自然保护区一直重视预算管理工作，并推行全面预算、全员预算、零基预算。但个别业务部门在每年的预算编制期间，不能比较准确地测算和制定来年的工作计划和相应的收支情况，预算草案不及时提供给财务部门，影响了整个单位对预算的测算工作。等部门预算批复下来后，他们又有无预算、超预算的开支项目，从而进一步弱化了单位对部门预算管理的严肃性。

（2）资产处置手续不全。资产账上显示个别固定资产已到使用年限，或在实际中存在一些闲置不用资产，但由于报废手续不全，不能及时报废，致使资产虚增。

（3）项目工程进度缓慢。有些项目，尤其是棚户区（危旧房）改造配套基础设施建设项目，大部分单位只做了招投标、勘察、设计工作，尚未開始施工建设，究其原因，多因建设手续不完备造成项目建设整体进度缓慢。

（4）《内控规范》范围局限。《内控规范》以单位的经济活动为切入点，[3]在自然保护区的人事劳资管理、生态安全保障管理、宣传教育管理、科研成果对保护区发挥实际效益管理等其他非财经领域存在空白，从而影响保护区全面内部控制的实现。

二、加强林业行业单位内控建设的对策建议

以问题为导向，就保护区内部控制中出现的重点难点问题，寻找解决办法。

1、加强单位层面的内部控制

（1）加大宣传培训力度。相对于外部监督而言，内部控制是单位自身的“免疫系统”。[4]为确保保护区内部控制建设顺利实施，进一步提高保护区管理能力，当务之急是开展行之有效的知识普及和宣传，提高单位人员对内控的认知度。一方面是加强单位内部组织的集体培训和学习。邀请掌握政策的有关专家走进保护区，为单位人员作专题讲解，在答疑解惑的基础上，以座谈会形式互相交流学习心得和经验，避免学习和宣传流于形式，切实提高单位人员对内部控制的认识和理解。其次是派出能级对应的人员外出培训，开阔学习视野。作为内部控制建设培养的骨干分子，既可以宣传和培训更多的人员，也可以直接作为配备人员充实单位内部控制职能部门的力量。

（2）重视单位领导作用。单位内控体系的建立，离不开单位一把手的重视和支持。《指导意见》保障措施中明确要求“单位主要负责人应当主持制定工作方案，明确工作分工，配备工作人员，健全工作机制，充分利用信息化手段，组织、推动本单位内部控制建设，并对建立与实施内部控制的有效性承担领导责任。”，这足以说明单位一把手在单位内控体系建立中的重要性，没有单位一把手的重视和支持，单位内控体系很难顺利建立。

（3）加强人力资源管理。人力资源因素对内部控制建设程度和深度起着决定性作用。《内控规范》和《指导意见》要求单位设置内部控制职能部门，配备工作人员，单位应当认真执行《内控规范》和《指导意见》的要求，单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，按照能级对应的原则配备和补充工作人员，明确工作分工，健全工作机制。执行中确有困难的，可以考虑引入外界专业团队协助建立单位内控体系，从而保障内控建设顺利进行。

2、深化业务层面内部控制

（1）加强预算管理工作。随着国家对林业在生态建设中地位的重视，国家财政连续多年加大对林业领域的投资。[5]自然保护区本着“严管林、慎用钱、质为先”的根本要求，一直把预算管理作为重点工作来抓。

凡事预则立，不预则废。单位各部门应加强自身的工作规划，加强部门之间、部门和主管领导之间的沟通协调，本着“谋事要实”的原则，强化和细化未来一年的事业发展工作计划，确保在推行全面预算、全员预算、零基预算的基础上，财务人员能及时采集到林业事业发展收支计划的相关信息，使编制出来的预算更细更实，从而进一步规范预算管理。

（2）完善资产处置管理。单位应建立资产管理制度，明确资产报废标准。对已达到使用年限和在实际中闲置弃用的资产，完善报废手续，及时报废。健全资产内部控制制度，确保国有资产的安全性，在此基础上，确保资产能够有效使用。

（3）加快项目工程进度。进一步健全林业项目内部的管理制度，要求单位的项目管理部门，不仅要认真学习项目管理相关政策法规，而且要主动积极与规划、建设、国土、环保、电力、消防、人防、交通等管理部门沟通协调，尽快完善建设手续，按照基本建设程序，积极组织项目施工，推进项目整体进度。

（4）完善《内控规范》内容。《指导意见》在总体目标中要求“逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行”，保护区可以根据这一目标，结合自身行业性质和特点，比如，增加对“严管林，慎用钱，质为先”措施的评价，以及产生的生态效益、社会效益方面的评价来建立和充实自己的内控体系。

每个单位都是统一的有机整体，自然保护区要实现自身事业发展目标，离不开林业项目和资金管理，同时也离不开人事劳资管理、生态安全保障管理、宣传教育管理、科研成果對保护区发挥实际效益的管理，以及对基层保护站考核的管理。这些不同的领域之间的管理是相互作用和相互促进的，为此，建议保护区可以适时将这些非财经领域的事项也纳入内部控制体系，实现本行业本单位的全面内部控制，进而促进整个行政事业单位的全面内部控制工作。

【参考文献】

[1] 杨子洲.我国行政事业单位内部控制制度探析[J].西部财会，2013（11）27-30.

[2] 李一硕.十八届四中全会推动事业单位内控开展[N].中国会计报，2014-11-07（2）.

[3] 行政事业单位内部控制规范（试行）[S].北京：财政部.2014.

[4] 方周文.相对于外部监督而言内部控制是单位自身的免疫系统[J].中国经济周刊，2013（16）21.

[5] 麻筑琴.加强林业生态建设的可持续发展策略[J].大科技，2015（6）241.

【作者简介】

刘 荣（1971-）女，陕西长安人，本科学历，高级经济师，主要从事财务管理工作.