农产品产地土壤污染防治主体责任研究

摘 要 随着我国城市化以及工业化的快速发展，农业技术的开发，大量的工业“三废”，农业生产中滥用的化肥、农药、农膜以及农村生活垃圾对农产品产地土壤污染严重，进而影响农业经济发展、农产品食品安全和人们的身体健康。然而，我国缺乏专门的农产品产地土壤污染防治法，相关土壤污染的责任主体不明确、责任制度不健全。本文通过明确农产品产地土壤污染防治主体的权利、义务、责任，完善相应的配套法律制度，为我国农产品产地土壤污染防治法律体系构建提供建议。

关键词 农产品 产地 土壤污染 责任主体 责任制度

作者简介：杨熹通，西南林业大学人文学院研究生，研究方向：生态法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.377

一、 我国农产品产地土壤污染现状及其原因

（一）农产品产地土壤污染现状

据2014年环保部、国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。耕地的土壤点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。在调查的55个污水灌溉区中，有39个存在土壤污染。在1378个土壤点位中，超标点位占26.4%，主要污染物为镉、砷和多环芳烃。

（二）农产品产地土壤污染原因

我国农产品产地土壤污染主要原因源于工业（企业）污染、农业生产投入品污染、农村生活垃圾污染以及城市污染物的转移污染。具体表现为由城市迁入农村的工厂、私建的小作坊排放的“三废”不经处理直接向农产品产地土壤倾倒或向灌溉水源的河流、溝渠偷排而造成污染，甚至将工业垃圾往农田里堆放；农业生产者过度使用化肥、农药，未合理使用农膜这使得土地质量下降，其中的污染成分在土壤中沉积，影响到了农产品质量安全，从而危害到了人体健康；农业生产者日常生活中使用的难以降解塑料制品随意丢弃或堆放于农田中，造成了土壤的污染并且污染了农村中的水源，污染物对灌溉水源的污染也加剧了农田土壤的污染。

二、我国农产品产地土壤污染防治主体责任立法概况及问题

（一）农产品产地土壤污染防治立法现状解析

目前，我国现行法律中关于农产品产地土壤污染防治的法律法规主要散见于《农业法》、《农产品质量安全法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》等各类环境保护单行法中，而《环境保护法》作为环境保护的基本法对农产品产地土壤的保护作出了原则性规定。《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》对于农产品产地土壤外来污染物防治作出了具体规定。另外，部门规章《农产品产地安全管理办法》和一些地方性法规对国家层面的法律法规进行了细化规定，还有一些技术标准和规范例如《土壤环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《土壤环境监测技术规范》也在我国土壤污染防治中发挥了重要作用。值得一提的是，今年新通过的《民法总则》在民事基本原则中规定：民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。这一条对于市场经济活动中的各类民事主体进行绿色生产经营活动具有重要的指导作用。

上述法规都对相关法律主体的权利、职责及其责任作出了相应的规定，但在法律实施过程中问题重重，以至于不能完全发挥其防治农产品产地土壤污染的作用。

（二）现行立法存在的主要问题

1.农产品产地土壤污染防治立法分散，重复交叉，缺乏一部综合性、指导性的专门法律。通过对我国环境法律法规体系的分析可知，尽管诸多法律条文中涉及了农产品产地土壤污染防治，但未能够针对该污染问题进行专门立法；现有的涉及土壤污染防治的法律法规，大多都只作出原则性规定，没有一部法律法规对其进行专章规定。分散的环境立法状况造成了农产品产地土壤污染防治工作没有统一、具体的指导措施，即使有相关的措施也操作性不强。这不利于我国从整体上保护产地土壤生态环境。去年国务院发布的《土壤污染防治行动计划》，作为我国土壤污染防治工作的一个里程碑事件，加快推进了我国土壤污染防治的立法进程，这一问题也将在今后的《土壤污染防治法》立法工作中得到解决。

2.相关农产品产地土壤污染防治主体的法律职责不够明确。首先，相关政府部门对于农产品产地土壤环境监管职责分工不明。根据《环境保护法》的规定，环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理。《农业法》、《农产品质量安全法》则明确了农业主管部门对农业相关工作的监督管理。国土、水利、渔业等相关部门也对农产品产地土壤污染防治工作有部分监管职责。而环保部门与农业部门作为农业环境保护的主要职能部门，其重要性可想而知。但在具体的农产品产地土壤环境质量监测、环境污染突发事件调查处理工作中，环保部门和农业部门都有权根据相应的法律进行监督管理，这往往会因为部门职责交叉重叠，而造成出现问题时部门间相互推诿的现象。

3.缺乏农产品产地土壤污染防治的相关配套制度，现有的法律措施缺乏执行力与保障力。当前农业环保法律中原则性、倡导性条款较多，而强制性条款较少；法律责任条款规定过于笼统，起不到威慑作用；农业主管部门执法力量不足，缺乏相关制度与经费保障。农业生产者保护产地土壤环境动力不足，相关激励措施也落实不到位。相应的产地土壤污染防治标准制定更新不及时，使得相关土壤环境保护法律法规在实施中缺乏依据，难以执行。农产品产地土壤污染修复与基金制度、农产品产地土壤环境保护生态补偿制度对于土壤污染治理、土壤环境保护具有重要作用，但目前我国相关的法律体系中还没有具体的法律措施。另外，农产品产地土壤污染防治法律也需要相应的信息公开与公众参与制度支持其更好的实施。

三、构建农产品产地土壤污染防治主体责任法律体系

（一）制定专门的农产品产地土壤污染防治法

从我国农产品产地土壤保护的实际需求出发，目前正在制定的《土壤污染防治法》中，将农产品产地土壤污染防治问题作出专章规定已是必然。因为农产品产地土壤也是土壤利用类型的一部分，其功能和作用与建设用地土壤不同，其环境状况直接影响到我国粮食安全、经济安全，对其保护的意义重大，因此要在国家现有的立法中对其实施特殊保护。对农产品产地土壤保护专门立法，有两种立法思路：

一是制定土壤污染防治法，在其中设立农产品产地土壤污染防治专章，另外再制定农产品产地土壤污染防治的专门法规规章及其配套措施。

二是在土壤污染防治法出台之前，基于农产品产地土壤污染防治的重要性与迫切性，先行进行农产品产地土壤污染防治的专门立法，但如何与土壤污染防治法进行衔接是个重要的问题。

因此，可以在《土壤污染防治法》出台后，制定相应的《农产品产地土壤污染防治条例》细化其规定然后实施，等时机成熟后再制定专门的《农产品产地土壤污染防治法》。

（二）明确相关行政部门的职责

1.通过分析我国农业环境法律体系对部门职责分工的规定以及农产品产地土壤污染防治实践工作来看，环保部门负责统一协调实施相关农业环境法律措施，而农业部门负责具体组织实施相关农业环境法律措施。从职能分工上应该准确定位，环保部门主要负责监督管理农村生活环境，防治农业生产外源污染（工业“三废”、农村生活垃圾）；而农业部门主要负责监督管理农业环境，防治农业生产中的污染（农业生产投入品造成的污染以及农产品产地土壤污染），负责具体的农业环境监测、评估、修复以及农业环境技术标准制定工作。

2.我国农业环境管理部门目前存在有执法职责，无执法保障的尴尬局面。执法人员不足、素质不高，执法经费不足，执法机构不健全以及相关法律宣传贯彻不到位都是其中存在的问题。因此，在法律制度层面要強化其监管权，经费支持、技术保障、政策宣传方面都落实到位，这样才能够充分发挥农业环境保护部门监管农业环境的职责功能。

（三）发挥农业生产者的重要作用

根据《物权法》、《农业法》等相关法律的规定，农业生产者作为农业用地的土地承包经营权人，其理应作为农产品产地土壤环境保护的第一义务人，农业生产者不合理的生产行为是产地土壤污染的一个重要原因。农产品产地土壤污染防治分为预防与治理两个环节，更应该发挥农业生产者在预防环节的重要作用。农业生产者的经济水平有限，自身也缺乏相应的专业知识与技术，而农产品产地土壤一旦发生污染，其治理需要大量的财力、物力、人力投入和相应的技术支持，修复时间也极为漫长。虽然“污染者付费”原则是污染防治法律中的一个重要原则，但结合实际情况来看，农产品产地土壤污染治理责任制度的构建应当区分工业生产污染和农业生产污染，农业生产者往往不希望对自己的产地土壤造成污染，其大多是一种过失心理，在农业生产污染的责任分配中，宜以政府责任为主、农业生产者为辅的责任分配模式。

因此，政府部门应当充分调动农业生产者保护农产品产地土壤环境的积极性，贯彻落实相关法律政策，完善技术指导、财政补贴措施。有了相应措施的支持，使农业生产者在污染源预防上发挥重要作用，同时保障了农业生产的经济效益和环境效益。

四、完善农产品产地土壤污染防治主体责任法律制度

（一）农产品产地土壤环境标准制度

在土壤污染防治的执法工作中，必须依据农产品产地土壤污染的环境标准。只有确定了土壤的污染状况，才能够顺利的进行污染监管工作，有利于在污染事故发生后明确相关污染责任人的责任。

《土壤环境质量标准》是我国现有的土壤环境标准体系中较为重要的一部，但其内容只是简单地对土壤等级做了分类，并没有明确地规定如何保护土壤的质量，如何治理土壤。并且没有涉及到农产品产地土壤环境的特殊性。因此，应当制定专门的农产品产地土壤环境质量标准。而全国各地因土壤环境有所差异，可因地制宜制定地方标准。

（二）农产品产地土壤环境监测制度

在农业环境监测领域，缺乏一部全国性的法律法规。而我国的农产品产地土壤环境监测制度依据的是《环境监测管理办法》、《全国农业环境监测工作条例（试行）》，这两部规章一直尚未修改，造成环境监测工作的职能部门之间混乱的局面。从农业环境监测工作的实践来看，需要一部全国性的农产品产地土壤污染防治法律法规，系统的规定产地土壤环境监测制度，以便规范各级农业环境监测机构和农业环境监测网络体系的运行。同时应确立环保部门跟其他部门的监测职责分工，建立信息数据共享机制。

（三） 农产品产地土壤污染防治修复与基金制度

1. 农产品产地土壤污染的修复制度是指对遭受污染的产地土壤采取绿色农艺修复技术（物理、化学、生物）、种植结构调整等措施，恢复其生产功能与生态功能，使其尽可能逐步达到正常环境标准的一项产地土壤污染的整治制度。这一制度的技术性强，并且需要大量资金的支持，其主要内容包括确定被修复的产地土壤、制订产地土壤污染修复计划、确定适宜的修复技术、发布修复公告、确定污染修复的责任人、主管机关对被修复产地土壤环境的监管、相关修复费用的分担方案等。其中的修复责任可借鉴美国《超级基金法》、日本《农业用地土壤污染防治法》的经验，结合我国的实际国情，确立以污染者承担污染修复的严格责任和溯及责任为原则，以农业生产者过错为限并结合相关实际情形减轻其污染修复责任为例外，以相关污染责任人不明确、无力承担责任时政府承担修复治理污染的兜底责任为补充。

2.农产品产地土壤污染防治需要大量资金的投入，足够的资金保证了农产品产地土壤污染防治工作的顺利进行，因此设立土壤污染防治基金以及相应的基金管理制度是很有必要的。当污染主体不明确或无力承担责任时，该基金可代行支付相关修复费用，之后可向相关污染责任人进行追偿。首先，基金的收入包括以下几部分：收取排污者的排污费、对污染农产品产地土壤环境的行政罚款、环境税收及财政拨款、社会捐赠、刑事罚金。其次，要加强对基金财产用途的监管，包括行政主管机关的监管和社会公众的监督。

（四）农产品产地土壤保护生态补偿制度

生态补偿制度对于生态环境的保护具有重要意义，这一制度体现了“受益者负担、保护者受偿”的环境法原则，使环境受益主体与环境保护主体之间的利益关系得到平衡，激发了相关公众保护生态环境的动力，体现了环境公平的理念。目前我国的生态补偿制度建设还处于起步阶段，有必要通过专门的立法规定负有农产品产地土壤环境保护责任的主体，向为产地土壤污染防治做出贡献的人提供补偿。而纵向间的政府财政转移支付成为我国生态补偿制度实施的主要途径。在今后的土壤污染防治立法中特别规定农产品产地土壤保护生态补偿的对象、内容、方式、标准等关键问题显得尤为重要。

（五）信息公开与公众参与制度

我国是一个农业大国，“三农”的发展对于我国来说具有重大意义。要想使农业经济和农业环境平衡发展，必须要保障农产品产地土壤的生态安全，这与农民的切身利益息息相关。政府作为监管主体，必须承担起相应的法律责任。农民是农业的核心关键，如果农产品产地土壤遭到污染和破坏，必定会损害农民的经济利益。

所以，在农产品产地土壤污染防治的工作中，必须赋予农民一定的参与权与监督权，调动农民的积极性来保护产地土壤环境，让农民对产地土壤污染行为进行监督、举报。《环境保护法》第五十三条规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。因此在专门的农产品产地土壤污染防治法中应该具体细化这一规定。

首先，保障农民的知情权，各级农业环境部门都要向农民公布农产品产地土壤的环境状况，不仅包括产地土壤的污染状况，还包括各种指导性建议。

其次，保障农民的参与权与监督权，这是监督产地土壤环境过程中的一个极为重要的环节，政府部门必须吸取广大农民的意见，完善相应的听证程序。另外，鼓励农民检举、举报各种对土壤造成污染的行为。

（六） 法律责任追究与救济制度

农产品产地土壤污染法律责任可分为民事责任、行政责任和刑事责任。行政责任是其中运用最广的一种法律责任，其直接被行政机关适用执法，而刑事责任的承担需要经过司法审判，大多数民事责任的承担最终也需要通过司法审判。因此，强化行政机关的行政执法职责，落实污染者的环境行政责任是重中之重，根据不同的违法情形分别适用行政罚款、按日连续处罚、停产整治、责令恢复原状、行政拘留等行政责任措施来达到环境行政管理、保护生态环境的目的。对于严重污染环境、破坏生态、破坏自然资源，已经构成犯罪的行为，需要通过环境刑事责任来处以自由刑、财产刑，从而制止环境犯罪。对于民事环境纠纷的解决主要通过司法途径，使相关主体承担环境民事责任。对于农产品产地土壤受到污染的农业生产者，因其经济水平、专业技术有限，相關的政府部门（例如司法部门的法律援助中心）、环保团体、公益组织应当给与其一定支持，帮助其通过司法程序来维护自身的合法权益，同时也起到了保护产地土壤环境的作用。根据新修订的民事诉讼和行政诉讼法的规定，除了环保组织可以提起环境公益诉讼外，检察院也可以提起环境公益诉讼。这有助于监督行政机关正确履行自身的行政环境管理职责，也是对污染土壤环境行为人的威慑。在环境民事责任的承担方式中，除了赔偿损失外，修复受污染的产地土壤这一责任方式（恢复原状）对于产地土壤环境的治理具有极为重要的作用。另外加强对相关农业环境行政部门行使职责的法律监督，建立环境污染事故主要责任人的问责制度。

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