建立中国与中亚国家多边能源合作法律机制之原因初探

摘 要 为深化我国与中亚的能源合作，必须加强区域机制化建设。双边合作机制存在一定的局限性，不利于解决区域能源合作问题，多边合作机制具有全局性和战略性高度，能够为区域能源合作行为提供机制保证。基于我国与中亚的能源合作不涉及俄罗斯，本文认为建立我国与中亚直接对话的多边能源合作法律机制是最佳方案，有利于实现区域能源安全。

关键词 中国 中亚 能源合作 法律机制

作者简介：陈丹，西南交通大学公共管理与政法学院研究生（国际法方向）。

中图分类号：D82 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.063

由于能源 分布不均，各国对国际能源市场呈现出不同需求，逐步寻求加强能源领域的合作。天然的能源互补性和较近的地缘距离使我国与中亚 成为理想的合作伙伴，初步建立起双边能源合作法律机制。该机制以一系列双边能源合作协议为法律基础，通过企业间协议规定具体实施细则，在能源合作分委会和经贸合作委员会上对合作过程中出现的问题进行协商并对经验加以总结。这在一定程度上规范了能源合作行为，有利于解决能源争议、规避合作风险。但其缺乏长远的视角，不足以解决全局性、战略性的能源合作问题，亟待建立起多边能源合作法律机制。本文将主要分析建立该机制的原因，从而为其建立提供些许理论支撑。

一、多边能源合作法律机制是经济体理性的制度选择

能源合作法律机制的建立过程是各国理性的集聚和筛选过程。合理的理性选择可以协调各方能源利益，起到定纷止争的作用，有利于实现能源合作的公平、正义与效率等价值目标。

（一）符合能源合作的效率价值追求

在地理位置上，世界上没有任何国家比我国与中亚存在更密切的联系。我国与哈、塔、吉三国陆地领土接壤，与乌、土两国虽不接壤，但来自两国的油气资源可通过中亚油气管道直接输往我国，而不需过境中亚以外的其他国家。这意味着能源的投资勘探开采、运输和能源贸易只在我国与中亚就可完成，这不仅节约运输成本，还可降低能源合作受到外国因素的不利影响，有利于实现本地区的能源安全。

我国与中亚的能源合作涉及的国家往往不止一个，一对一的谈判工作经常重复进行，呈现出成本高、效率低的现象。实际上很多能源合作项目在本质上有一定的相似性，双边的重复谈判不仅消耗更大的成本，也难使中亚能源物尽其用。此外，多边合作项目常被列入多个双边谈判日程，增加谈判成本。多边合作机制具有全局性的战略高度，会在多边范围内优化配置能源资源，降低能源合作的成本，提高合作效率，符合各国理性的选择。

（二） 遵循能源产业链的价值规律

能源产业链是一个完整的链条，包含上游的投资、中游的运输和下游的加工贸易环节。它们相互联系、相互配合，任一环节出现问题都会影响其他环节的正常运行，因此必须建立一套对各个环节都能进行规范的统领性的能源合作法律机制。我国与中亚双边能源合作法律机制能够规范能源合作行为，但这一机制的运行效果与运行效率难以满足实际需要。 能源产业价值的实现过程关系到多国利益，但双边合作协议主要协调双方能源利益，不会考量第三方利益，这易引起两国和第三国的能源纷争。因此应在各方都在场的情况下，以尊重能源主权和平等互利为原则，共同磋商最终形成一套约束六国的多边能源合作法律机制来协调生产国、过境国和消费国的能源利益，从而避免成员国因双边关系恶化所带来的不利后果殃及第三国，促进公平与正义目标的实现。

二、多边能源合作法律机制为能源合作提供机制保证

能源合作是利益博弈的过程，法律机制的建立意味着各国已作出妥协与让步，使各方行为处于可预测状态，减少能源合作中的潜在威胁与纷争，促进本地区的能源安全。

（一）协调多方能源利益

在能源合作项目中，各国都希望付出最小的成本，获得最大的收益。但这种理想难以实现，我们只能追求集体的帕累托最优。我国与中亚的合作涉及到能源生产国、消费国和过境国，平衡各方利益是前提。作为消费国，以低廉的价格获取充足而稳定的能源输入是我国的战略目标。作为生产国，哈、土、乌三国力求获得广泛的能源市场和争取更大的话语权。作为进口国和过境国的塔、吉两国则要求以低于市场价的价格获得能源供应，并收取高额的过境费。

双边合作虽具有简单易行的优点，但不可避免地会引发相同能源利益訴求国的恶性竞争，并且由于谈判的独立进行，能源贸易价格和待遇相差较大。而多边机制的建立意味着各方已在本国可接受的范围内作出让步。它所确定下来的法律制度、原则和运行原理是各方经过博弈相互妥协达成的一致合意，对合作方都是平等适用的。

（二）规范多边能源合作行为

我国与中亚的双边能源合作已较为深入，正在进行多边合作的初步实践，如中亚天然气管道D线就是各国进行多边合作的尝试。虽然目前多边合作行为还不普遍，但是机制完整的多边能源合作是未来的趋势，必将使区域整体能源合作更成熟，更便利，更保障。

能源过境将生产国、过境国和消费国的利益联系起来。一国能源出现问题，抑或是两国出现能源争端，不利后果会联动影响到其他国家。我国与中亚的能源合作涉及多国利益，一些国家还担任着双重角色。在此情况下，任何两国产生能源争议，都有可能殃及其他国家。多边合作机制具有一定的预见性，可规范多边合作行为，合作方不会因其他纷争擅自停止能源供应、截断过境能源或不支付相应对价。各方可较为清晰地预见本国的行为后果，并对他国行为作出反应，从而解决潜在的能源矛盾和纷争，最终实现能源合作的共赢。

（三）保障本地区的能源安全

能源的有限性和分布的不均衡性使中亚能源成为主要经济体争夺的对象。我国与中亚的能源合作不仅面临内部能源利益的协调，还要应对外部大国的竞争。俄罗斯对中亚能源的主导地位短时间内无法撼动，美国“大中亚战略”的实施标志着其积极投身能源争夺，而欧盟、日本将中亚作为实现能源多元化的首选之地。现阶段能源合作符合我国与中亚的利益，但由于大国因素的存在和依赖心理的作祟，没有多边机制进行规范的能源合作很可能出现变数，不利于实现本地区的能源安全。多边机制的建立可在成员国矛盾激化或一国违约时，发挥调控仲裁作用，防止油价的动荡和供应的中断，推动能源合作向前发展。

三、建立中国与中亚国家直接对话机制是最佳之选

我国与中亚的多边能源合作实践并不深入，且主要是在上海合作组织（简称上合组织）框架下进行。不过上合组织下真正有效的能源合作法律机制尚未建立，成员国也未达成任何统一的能源合作多边协议，关于能源的规定主要分散在《多边经贸合作纲要》等文件中，但这些文件并不是严格意义上的区域性多边条约，对成员国不具有法律约束力。一些学者建议在上合组织内成立能源俱乐部来协调规范成员国的合作行为。笔者认为成立能源俱乐部的可行性低、成本高，且我国与中亚的能源合作不涉及俄罗斯，因此摒弃俄罗斯，建立六国直接对话的多边能源合作法律机制是现阶段最佳和最具可行性的选择。

（一）能源俱乐部的建立陷入困境

成立能源俱乐部的倡议提出已有11年，但至今尚未完成，主要原因是成员国能源利益诉求分歧较大。从中俄角度来讲，俄罗斯虽贵为油气供应大国，但出口欧洲的油气资源主要来源于中亚，金融危机后它对中亚能源的控制有所下降。我国为保证能源供应的多元化和运输的安全性，积极进入中亚能源开采领域，加强运输基础设施的建设，在中亚能源市场的话语权逐渐提升。中俄对能源的竞争关系和战略地位的变化使俄罗斯对我国进入中亚能源市场产生忌惮之意，建立能源俱乐部更加艰难。

从中亚与俄罗斯角度来看，虽然中亚向俄罗斯出口大量油气资源，但在能源对外供应上双方存在竞争关系，且逐步推广市场经济的中亚正试图摆脱俄罗斯对其经济和能源的控制。但俄罗斯在短时间内不可能放弃对中亚能源的控制意图，这使得将各方融入到同一机制下的可能性大大降低，能源俱乐部的建立举步维艰。

（二）建立能源俱乐部的成本过高

能源俱乐部的成立过程必然伴随着众多的利益出让、分配和协调。作为消费国，我国在这场能源博弈中处于天然的弱势地位。能源消费需求很可能迫使我国在谈判中接受不利的规则。俄罗斯垄断中亚能源市场，掌控中亚能源外输的基础设施，它对中国进入中亚持有一定的戒心，必定对五国施加压力。在此情形下，我国要么出让利益来获得稳定的能源供应，要么不轻易妥协，但结果可能是能源俱乐部根本无法成立，或者设立遥遥无期。

（三）能源俱乐部将土库曼斯坦置之门外

土国是重要的油气资源国，不仅承担着供应天然气的角色，还是中亚天然气管道建设和能源产业链的起始国。但土国不是上合组织的成员国，并且也不可能加入。上合组织肩负着打击三股势力、维护地区安全的任务，虽转型为地区安全和经济合作组织，但仍具有军事性质。土国作为永久中立国，加入军事性质的国际组织不符合中立国的准则，所以在没有放弃中立国地位的情况下不会加入上合组织，更不可能成为能源俱乐部的一员。所以成员国与土国的能源合作仍然只能依赖双边机制来规范与指引，但当两国能源合作涉及第三国利益时，這就沦为法律“真空地带”，易引发多国间的能源争端。

现阶段建立多边合作机制是大势所趋，但并不意味着排除双边机制的应用。由于各国的能源禀赋和战略存在一定的差异，为保证能源合作的顺利进行，笔者认为双边与多边能源合作法律机制应当共同为我国与中亚能源合作的正常运行提供机制保证，但二者的侧重点不同。双边机制主要规范两国具体油气合作项目，多边机制必须具有普适性、宏观性和全局性的目标，成为双边合作机制的“元机制”，从而达到兼容并蓄的效果。

注释：

本文的能源特指一次能源中的石油和天然气。

中亚仅指一般意义上的哈、乌、塔、吉、土五国。

岳树梅.上海合作组织框架下的能源合作法律机制研究.河北法学.2011（5）.95.

许勤华.后金融危机时期上合组织框架内多边能源合作现状及前景.俄罗斯中亚东欧研究.2012（4）.57.

参考文献：

[1]王海燕.中国与中亚地区能源合作的新进展与新挑战.国际石油经济.2016（7）.

[2]肖国兴. 能源效率与法律制度的理性选择.环境保护.2005（12）.