检察院提起环境行政公益诉讼制度的研究

赵建业　李霄娜

摘 要 自全国人大常委会授权最高检在部分地区开展公益诉讼试点以来，检察院提起环境行政公益诉讼的讨论一直经久未衰。本文主要围绕检察院提起环境公益诉讼面对的问题以及确立环境行政公益诉讼制度的必要性和作用进行了研究分析，为我国未来确立环境行政公益诉讼制度提出建设性的建议，希望对我国环境行政诉讼制度的确立有所帮助。

关键词 公益诉讼 检察院 制度 立法

作者简介：赵建业，河北大学硕士研究生，研究方向：宪法学；李霄娜，河北大学硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.331

一、 环境行政公益诉讼制度确立的宪法依据

宪法是我国的根本大法，是一切法律的母法，任何法律规范都必须首先遵守宪法的规定。宪法关于环境保护的规定是国家关于环境保护的根本性要求，是环境法的根基和环境立法的依据，是确立环境行政公益诉讼制度的渊源。

我国《宪法》第二十六条和第九条表明，我国保护人类赖以生存的生活环境和生态环境，预防和治理环境污染。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人私自侵占或随意破坏自然资源。这是我国保护环境的政策，是我国其他法律立法的依据和基础。《宪法》第五十一条要求我国公民在合法合理限度内行使自己的自由和权利，不得损害国家、集体利益和其他公民的自由和权利。这一规定给环境法中的环境权利和环境义务的明确提供了法条依据。这些条款不仅为具体的环境法律法规的确立打下了基础，更为我国眼下的环境行政公益诉讼制度的确立奠定了宪法依据。

二、环境行政公益诉讼制度的初步确立

（一）环境行政公益诉讼产生与发展

世界上环境公益诉讼出现于20 世纪中后期的美国，是美国诉讼制度中的一种诉讼形态，环境公益诉讼是在政府力量的扩张和人民与政府矛盾冲突下出现的，一直以来都不是独立的诉讼领域而是一种与原告资格认定相关的诉讼方式 。与此相似的是，环境行政公益诉讼产生的社会背景是国家资源遭到掠夺，生态环境遭到破坏，行政机关尤其是环境保护部门不作为或乱作为加大了公共利益的损失。

反观我国在2005 年国务院发布的文件中就提出落实科学发展观，加强环境保护，要推动环境公益诉讼；2012 年《民事诉讼法》的修改实现了立法上的突破，法院开始受理了一些相关诉讼；2014 年提到检察机关在履行职责中发现行政机关违法行为或者不作为，要督促行政机关纠正，也提到建立检察机关提起公益诉讼制度，从而全面推进依法治国。

（二） 当前我国环境行政公益诉讼的情况

首先，检察机关提起环境公益诉讼制度确立的时机已经到来。5月底，中央审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》，指出为期两年的提起公益诉讼试点积累了丰富的诉讼经验，试点工作得到充分肯定。到今年7月1日，为期两年的试点工作即将结束，也意味着检察机关提起环境行政公益诉讼的到来。近期中央深改组已经对社会的热议做出了积极回应真正建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。

其次，行政公益诉讼案件多，环境行政公益诉讼比重大。薛江武透露，从试点开始到今年2月，全国所有试点地区检察机关收集公益案件线索6207件，行政公益案件线索5297件，占85.34%，从数据中可见在公益诉讼案件中行政公益诉讼占比重很大，案件多。至今年2月，从案件范围来看，13个试点地区检察机关收集的公益诉讼案件中，生态环境和资源保护领域4503件，占总比72.55%；国有土地使用权出让领域757件，占12.2%；国有资产保护领域770件，占12.41%；食品药品安全领域177件，占2.85%。

不难发现“官告官”案件很是突出，其中环境保护问题上政府部门不作為、瞎作为，踢皮球的案件居多，进而表明环境行政公益诉讼的比重大、问题多、矛盾突显，所以当下解决政府相关部门和环境公共利益矛盾冲突的办法是抓紧确立环境行政公益诉讼制度。

（三）检察院提起环境行政公益诉讼制度显现雏形

自2015 年修订后的《环境保护法》施行和7月发布的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称：决定）的实施，才真正意义上表明检察机关提起环境公益诉讼制度以及相关的大规模的司法实践的开幕。

截至2017 年1 月，试点地区检察院向人民法院提起环境行政公益诉讼稳步有序进行着，其中已经判决并支持检察机关诉讼请求的案件有相当部分，比如贵州福泉市人民检察院诉锦屏县环境保护局案、福建明溪县人民检察院诉清流县环境保护局案、湖北郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局案、山东庆云县人民检察院诉庆云县环保局案、吉林白山市中级人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局案、安徽阜南县人民检察院诉阜南县住房和城乡建设局案、内蒙古锡林郭勒盟苏尼特左旗人民检察院诉苏尼特左旗生态保护局案等等，仍有一部分案件在继续审理中。

检察院提起环境行政诉讼以来，试点工作初现成效，试点工作顺利进展，环境行政诉讼制度在13个试点中已经初步建立起来，并已经指导着试点地区的检察院、法院，督促着试点地区的相关部门去作为、有作为、合法的作为。

三、确立检察院提起环境行政公益诉讼制度的必要性

（一）检察机关自身具有先天优势

环境行政公益诉讼案件具有独特的特点，公民个人、社会组织、社会团体作为环境民事公益诉讼的主体在环境污染、资源浪费等问题中遭受到公共利益的侵害实行“民告民”的诉讼可以解决民事侵权的问题，但是其中政府部门面对企业等侵害社会和他人的环境权利采取的渎职行为如不作为和乱作为，这一公权力民间力量是难以与其抗衡的，因此检察院担任环境公益诉讼的公诉人向人民法院提起诉讼，来控告有关环保部门不作为的情形，维护社会的公共利益，从而行使检察机关对行政机关的监督权，对政府机关的玩忽职守等渎职行为进行监督，这是民间力量没法做到的。

檢察机关身为我国的法律监督机关，办案经验丰富，无论在侦查、起诉、举证等方面是要优于民间组织和团体的。例如贵州省锦屏县检察院诉县环保局不履行法定职责案，贵州省锦屏县雄军公司、鸿发公司等石材加工企业无视法行为限期改正通知书，仍在没有环保设施的情况下私自开工，锦屏县检察院向县环保局三次发出建议其及时加强督促、检查，确保雄军公司、鸿发公司等石材加工企业整改完成的检察建议书。但是环保局没有在要求期限内答复，企业一直违法生产，将废水直接排放到清水江。最终贵州福泉市法院支持检察机关诉讼请求判决，环保局不积极履行监管职责的行为违法。这就是一个很好的例子，检察机关利用自身的人员技术水平高、取证调查方便、对行政机关的约束作用大等优势减少了环境破坏的行为，维护了公共利益，甚至督促了行政部门的行为合法。

（二）近两年来的公益诉讼试点效果明显

虽然13个试点地区各自有不同的试点成果，但是共同点就是试点地区将近两年成果明显，值得把检察院提起环境公益诉讼的这一条探索道路推广应用。试点不仅解决了试点地区的环境侵害的纠纷、惩治了破坏环境浪费资源的不法分子、纠正了其他不法分子的犯意和行为、督促了环保部门积极作为和合法作为，更为重要的效果就是在试点地区初步形成检察院提起环境行政公益诉讼的这一制度，并且法治实践中仍在运用。

“先试点后推广”是建设法治国建的一个成功做法。检察院提起环境公益诉讼法律制度的确立，是先在部分地区进行试点研究，积累经验、评价结果、达成共识后，然后把试点的经验和做法应用到其他地方。自从2015 年新《环境保护法》施行和《决定》的实施两年来，取得了丰厚的积极效果，试点地区已经形成了行政公益诉讼的雏形，这些成果不仅是在案件的数据上，而在制度的确立上，为下一步检察院提起环境公益诉讼的模式推广、检察院提起环境公益诉讼制度的真正确立奠定了基础。

（三）现实环境保护的紧迫要求

近年来，我国经济发展迅速，人类的活动范围更加广泛，人们在改造自然环境和创造社会环境的过程中，自然环境遭到了进一步的破坏。雾霾“淹没”许多城市、淡水资源污染严重、全球变暖、有毒化学品污染等等，都威胁着人类的生存；不法企业没有环保措施情况下私自开工，废水、废气不达标排放，一些环境执法部门和相关人员在个人利益驱使下玩忽职守、执法不严、监督不到位等情形时有发生。

最近，“华北地区发现17万平方米超级工业污水渗坑”的消息引发全社会关注，最大一处渗坑是17万平方米，对当地以及周边地区的地下水安全造成严重威胁，威胁着当地人民的生命安全。发现这些超级工业污水渗坑的是民间环保组织——两江环保，可见当地环保部门的“庸政懒政”思想根深蒂固，制约着环境保护和治理。当地的人民和民间组织肯定向政府部门反映过，造成面积大、污染严重的恶果不是一朝一夕的，可见严重的政府不作为的表现。

因此，急需确立环境行政公益诉讼制度，用制度来约束行政部门、打击违法犯罪行为，维护社会公共利益。

四、确立检察院提起环境行政公益诉讼制度的作用

（一）加大对行政机关的司法监督，改变司法权相对弱化的现象

我国长期存在行政机关为主的偏见传统思想，严重不利于法治国建的建设和依法治国的实现。虽然有部分学者认为环境行政公益诉讼表面上会使行政机关陷入被诉地位，本质上不会弱化行政机关的作用 。宪法明确表示我国司法机关不受行政机关、团体以及个人的干预，但事实上没有做到完全的独立审判，司法权相对弱化问题存在。建设法治政府，依法行政是对法治政府建设的基本要求，现实中行政部门不作为、乱作为现象处处可见，消极执法、怠于监管、能力不足、水平过低等情况导致乱排乱放、污染环境的不法分子更加为所欲为。

环境行政公益诉讼制度的确立加大了在行政诉讼框架下对行政机关违法行为司法监督的力度，改进了公共利益方面进行司法救济的不足，促进了政府依法行政，维护了社会公共利益，改变了我国司法权相对弱化的权力格局，更加有利于对行政机关的司法监督和公共利益的实现。环境行政公益诉讼制度的确立检察机关一方面对行政机关进行了法律监督，另一方面督促、纠正了行政机关对保护环境的违法行为，进而保护了环境、打击了不法分子的违法犯罪行为，最终利于实现法治政府的建设。

（二）解决环境公益诉讼难题，增加胜诉可能性

众所周知，在环境侵权案件中，人民个体或社会团体的力量是有限的，在立案、取证、鉴定、执行等环节对他们来说困难重重。经常因为证据不足、材料不足、事实不清被搁置不予立案，民间力量财力有限难以进行调查取证、专家鉴定等程序。检察机关身为国家机关在立案、取证、鉴定、执行等环节会比较容易。制度确立后，减少检察机关受行政机关的制约，可以更加顺畅地提起公益诉讼；检察机关自身拥有调查取证权，能够尽快获取与案件密切相关的证据材料；检察机关身为国家机关鉴定费用和诉讼费用等问题不足为惧；检察机关作为我国的法律监督机关，可以督促行政机关比如环保部门积极作为，履行自己应尽的职能，进而更加有效地去监督执行裁判结果。

五、确立检察院提起环境行政公益诉讼制度存在的问题

（一）检察机关在环境公益诉讼中的定位

检察机关参加环境公益诉讼的身份是什么，是学术界争论最大的问题之一，也我国确立检察机关提起环境行政诉讼制度的重要问题。前几年，浙、豫、新等地数起公益诉讼案被当时法院以没有法律规定为原告主体为由驳回起诉。最高人民法院明文规定，人民检察院是以公益诉讼人身份参加公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法对于原告的权利义务，可见检察机关在环境行政诉讼中也担任公益诉讼人身份，享有行政法中规定的原告诉讼权利义务。

但是学术界仍有不同的声音，有学者认为检察机关是公益代表人的身份，代表着公共利益，维护公共利益；不同的观点，有原告人、公益诉讼人、法律监督者、公诉人等等。

因此，要區分开检察机关提起环境行政诉讼中身份和行政法诉讼中诉讼原告的定位，例如在普通行政诉讼中出于对另一基本人权的保护才可以对诉权进行限制 。检察机关的诉讼地位问题在试点7月份结束后应该加紧协商统一，以方便接下来的立法进程顺利进行。

（二）举证责任的划分

行政诉讼是“举证责任倒置”原则，也就是诉讼被告方对具体行政行为做举证责任；在民事诉讼中是“谁主张，谁举证”原则。在本文检察机关提起环境行政诉讼中采用“举证责任倒置”，还是“谁主张，谁举证”原则也是学术界争论的问题。

采用哪种原则，还是环境行政公益诉讼另用一套新的制度主要看该原则能否达到公平合理、权责统一、高效公正的诉讼目的和要求。行政诉讼的举证责任原则是“举证责任倒置”，主要考虑的是被告行政机关有能力、有条件来进行举证，若用“谁主张，谁举证”对被害者来说是不公平的，行政机关不能证明自己行为合法则是原告事实主张成立。同为公权力的检察院不能由上原因来采用举证责任倒置的原则，检察机关属于法律监督机关要对社会公共利益受到侵害进行初步的举证责任。

六、针对检察院提起环境行政公益诉讼制度确立的建议

（一）立法上的完善

截止到目前，我国只有试点地区进行环境行政公益诉讼，仅仅是依据全国人大常委会的授权决定，法律没有明确检察机关提起环境行政公益诉讼，没有完全解决检察院提起环境行政公益诉讼的法律依据问题。

7 月份试点马上结束，鉴于时间原因，笔者认为，应先由全国人大常委会作出授权决定，以使检察机关提起公益诉讼的制度进行下去，然后进行相关立法，从试点逐渐推广到全国。从制度设计来看，应当制定单独的统一的专门的环境行政公益诉讼法，对公益诉讼程序进行完善。

从急需解决现实问题来看，因为单独统一制定公益诉讼法有困难，可能耗费周期长，可以在现有诉讼法中设立独立章节的方式来提起环境行政公益诉讼，同时，设立专门的单行法律来进行补充。

（二）检察机关身份的明确

学术界一直对检察机关在环境公益诉讼中的身份问题争论不休，有不同的争论比如原告人、法律监督者、行政公诉人甚至还有公益代表人，检察机关不是环境行政公益诉讼的原告，只是以支持者的方式参与诉讼，是检察机关来保护环境、公共权益的重要方式 。

笔者认为，我国宪法明确规定，我国检察机关是国家的法律监督机关。所以就决定着我国检察机关不可能是“原告人”、“公益代表人”，根据现有的《行政诉讼法》和《宪法》的规定，结合环境行政公益诉讼现实情况，笔者认为我国检察机关在环境行政公益诉讼中担任着双重身份，行使着不同权利，即法律监督者和行政公诉人的身份，在环境行政公益诉讼案件中，检察机关以公诉人的身份参加诉讼，在诉讼前、诉讼中以及诉讼结束阶段也担任着诉讼法律适用的监督者的身份。提起环境行政公益诉讼的检察机关是代表国家提起诉讼，是以公诉人身份的来提起诉讼，不是某个人而是公权力参与诉讼。

注释：

汪劲.中国的环境公益诉讼：何时才能浮出水面.世界环境.2006（6）.

王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析.中国法学.2016（1）.

喜子.反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角.中国法学.2004（1）.

彭本利.检察机关参与环境公益诉讼的合理性及制度构建.吉首大学学报（社会科学版）.2015（5）.125.

参考文献：

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[2]徐杰、叶子鹏.检察机关提起行政公益诉讼制度研究.长春市委党校学报.2017（1）.

[3]胡卫列、田凯.检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究.行政法学研究.2017（2）.

[4]湛中乐、尹婷.环境行政公益诉讼的发展路径.国家检察官学院学报.2017（3）.

[5]陈冬冬.我国环境行政主体的法律责任研究.法制博览.2017（2）.

[6]赵勇.环境行政公益诉讼制度的构建：台湾省的经验与借鉴.乐山师范学院学报.2016（11）.