城建领域领导干部职务犯罪案件分析

余渊禄　李福强

摘 要 当前，城市建设领域职务犯罪易发多发。如何加强城市建设领域领导干部职务犯罪预防工作是亟待解决的问题。由于权力配置不科学、监督管理不到位等原因，城建领域职务犯罪案件成为社会关注的焦点。本文通过对检察机关查办的案件进行梳理分析，就如何预防城建领域职务犯罪案件提出对策建议。

关键词 城市建设 职务犯罪 领导干部

作者简介：余渊禄、李福强，天津市东丽区人民检察院。

中图分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.309

城市建设系统是一个由城市社会经济发展所需的软硬件及相关建设主体和部门组成的综合性动态系统。随着经济社会的不断发展，无论是在城市建设的速度还是在城市建设的规模上都取得了长足发展，市政建设投资不断加大，城建系统各部门办事效率不断提高，群众满意度不断增强。然而，部分城建领域领导干部利用职权实施的职务犯罪，严重破坏了城市建设发展的政治生态，严重干扰了市场经济秩序，损害人民群众的切身利益。为了有效防范和减少此类案件的发生，遏制城建领域领导干部职务犯罪，结合A市检察机关查办的案件，深入剖析职务犯罪行为的特点和发案原因，查找城建领域易发职务犯罪的风险点，提出有针对性的防范意见和对策。

一、查办案件的主要特点

（一）大要案突出，“一把手”犯罪高发

据统计，查办的案件中，涉案人员多、牵涉范围广，在相关领域影响巨大。在领导干部犯罪案件中，尤以“一把手”犯罪比例较大。由于“一把手”通常处于决策者的地位，权力集中，大权独揽，在工程招投标、工程发包等方面起着决定性的作用，为权钱交易、以权谋私留下空间。

（二）涉案罪名集中，贪利犯罪特点明显

城建领域职务犯罪案件罪名相对集中。犯罪嫌疑人利用自己的身份或地位形成的便利条件，侵吞公款或权钱交易，收取贿赂，其作案所得主要用于投资营利或者个人消费开支。如某单位设计处处长李某利用代表单位签署建设工程勘察合同、管理核定工程量和结算工程款的职务便利，非法收受业务往来对象财物。

（三）涉案主体多元，部门分布广泛

从查处案件的情况看，各级党政机关、企事业单位都不同程度的存在着“工程上马、干部下马”的现象。犯罪主体既有房管、建交、市政等行政管理部门的工作人员，也有建设、施工、监理等单位的工作人员。如某建设公司前期部科员李某某，利用负责燃气施工工程前期的手续办理、协调及赔偿事宜工作的职务便利，在燃气施工项目及前期用地赔偿方面，为个体施工队负责人张某某提供职务上帮助，为其谋利，非法收受张某某给予的好处费。

（四）作案次数多，潜伏时间长

权钱交易在城建领域职务犯罪中较为明显，特别是在工程项目招投标、资金拨付等重点部位和重要环节表现突出。项目承包商为了多承揽工程和顺利拿到工程款贿赂关键人员。如某公司总经理赵某某，利用在工程发包、结算工程款及施工资质外借使用过程中，收受27家单位和个人贿赂，受贿次数达149次之多，时间长达四年之久。

（五）作案手段隐秘多样

犯罪分子为逃避法律制裁，不断变换作案手法，犯罪手段比以往更具隐蔽性。在贪污犯罪中，采取各种欺骗手段侵吞公款。如某监理公司总经理孙某等3人采用欺骗的手段，分别或共同从公司倒取公款设立帐外款，并以发放奖金的形式予以侵吞。

二、城建领域职务犯罪易发多发环节

分析城建领域发生的职务犯罪案件，主要集中在一些高危风险环节，这些环节客观上存在产生职务犯罪的土壤和条件，稍有不慎，容易滋生腐败。

（一）规划审批环节

主要发生在项目立项、规划、资质等审批过程中，容易出现国家工作人员利用审批权索取贿赂或者开发商为了改变规划用地性质、变更规划指标、提高容积率等向主管人员行贿，谋取不正当利益。如某副局长王某，利用手中的职权，帮助某房地产公司提高住宅项目的容积率；改变商业地产项目规划；以及项目土地规划审批整合开发，为多个房地产公司谋取暴利，非法收受贿赂。

（二）土地使用权的出让、置换环节

主要发生在土地征用过程中，农村基层组织工作人员利用发放征地补偿费用的时间差挪用征地补偿款或者采取虚构、虚增征地补偿项目贪污征地补偿款。如某村委会报账员徐某，在负责协助政府发放拆迁过渡费等工作期间，利用职务便利，挪用公款供他人经营使用。又如某村党支部书记刘某等人，在明知本村村民刘某某没有其他受偿项目的情况下，为给亲友谋取利益，虚造出一份《拆迁补偿补充协议》，从而骗取政府拆迁补偿款2万余元。

（三）拆迁补偿环节

主要发生在公共基础设计建设的征地拆迁过程中，通过利用职务便利截留应发放的补偿款，或者篡改，伪造原始数据资料等方式獲取非法利益。如某村委会主任李某，利用协助政府从事对该村进行土地整合工作的职务便利，指使村委会委员于某、村报账员王某某，串通该村部分鱼池承包户与部分村民，采取签订虚假水产养殖承包合同、虚增虚构鱼池面积的手段，骗取国家拆迁补偿款。

（四）招标投标环节

主要发生在城建领域的招标、投标过程中，通过向潜在中标人提供工程交易信息、控制招标条件等方式非法牟利。如某管委会主任王某以工程紧为理由，没有通过招投标手续，同意将临时指挥部工程交给刘某某施工。在王多年的帮助下，刘某某顺利承揽了某区大量工程。

（五）勘察设计环节

主要发生在工程开工前期的勘察设计过程中，建设单位工作人员利用选择勘察设计项目承接单位的权力，私下与关系户达成默契，从中收取贿赂。如某单位设计处处长李某，负责该处设计勘察工程的招标管理、审批工程款等工作，利用职务上的便利，在代表单位签署建设工程勘察合同、管理核定工程量和结算工程款的过程中，非法多次收受业务往来对象的好处费。

（六）发包分包环节

主要发生在承包单位将其承包的工程项目再次转包他人或者将工程项目肢解后转包给若干个“关系户”，从中收受贿赂。如某公司经理郝某在工程转包或出借公司资质的过程中，收受工程分包商贿赂现金、银行卡以及手表、红木家具等物。

（七）施工管理环节

主要发生在项目管理方在现场施工管理过程中，利用职务便利为施工方提供帮助，从中收受贿赂或者索取贿赂。如某建设管理中心副主任孙某，利用担任项目施工现场甲方项目经理，管理、协调乙方施工单位的职务便利，为乙方单位在协调管线切改、推动拆迁等工作提供帮助，先后收受七家乙方施工单位给予的好处费。

（八）物资采购环节

主要发生在采购人员与供货商勾结损害单位利益，从中收受贿赂或者采购人员通过伪造发票、虚报入库材料等进行贪污。如某公司物资设备部部长赵某，利用负责公司物资采购的工作职责，非法收受多家供货商的回扣。同时，其伙同他人，多次采取虚报原材料数量、单价、总价款以及虚开发票等犯罪手段，侵吞公司货款。

（九）资金管理环节

主要发生在城建工程竣工之后，建设单位不及时结算工程款，承建商希望尽快收回工程款进行行贿，或者建设单位故意拖欠进行索贿。如某公司总经理徐某，收到供煤商的贿赂之后，徐才结清与供煤商的拖欠供煤款，供煤商希望继续保持与该公司的合作关系，也要继续对徐进行贿赂。又如某公司董事长谭某利用监理资金拨付环节的权力，要求与之有直接业务往来的公司报销费用，索取项目标的额的10%作为好处费。

三、城建领域职务犯罪高发的原因

（一）从体制机制看：政企不分、权力寻租空间大

一方面，权力配置不科学，容易导致暗箱操作。从政府层面看，由于行政审批制度改革还不彻底，城建领域的一些审批环节过多，导致在现阶段的城建领域中，政府的行政手段还发挥着相当大的作用，部分国家工作人员在审批的时间、流程，资质的把握等关键点上，滥用职权或利用手中的权力贪污、受贿。在客观上为权力“寻租”提供了空间。另一方面，政企不分，容易滋生腐败。部分行政机关下设企业，参与市场竞争，既当裁判员，又当运动员，容易滋生腐败。以某建委系列案件为例，作为政府行政机关，建委本是城建领域的管理者，其下设国有企业参与市场竞争，给相关人谋取私利提供了便利。

（二）从制度规范看：制度不严、执行不到位

一是制度规范不严密。在城建领域的关键环节，如工程发包、招投标环节，一些制度缺乏必要的公开、公正、透明的保障性措施，弹性空间较大，给暗箱操作提供了空隙和漏洞。二是制度规定有漏洞。在张某贪污案中，公司规定，部门可以提取收入的10%作为信息费，用于市场开发、客户维护等。在报销过程中，允许用会议类等正规发票冲抵，实际上为犯罪嫌疑人打开了犯罪的方便之门。三是制度执行不到位。实践中，有些制度执行不到位，流于形式，成为应付上级检查的工具。如某公司会计李某，利用公司资金量变化大、主管领导对财务上事情不关心、上级机关不审计公司账目的漏洞，逐渐放弃财务月报表制度，以虚假报销的方式通过网银转账。

（三）从监督管理看：流于形式，权力难以制约

从查处的案件看，监督不力是导致案件高发的重要原因之一。任何人在权力面前都没有天然的免疫力，失去监督的权力必然导致权力滥用和腐败滋生。一是权力过于集中，同级无法监督。如陈某贪污案中，所在公司施行严格的“四签制”，制度相对完善。但陈某作为公司的“一把手”，下属不敢监督。财务人员、办公室职工发现只有发票没有明细，也没有见到票据记载的大额办公用品，也不敢多问。按照公司财务规定，出差的花销3天之内到公司财务报销，但陈某却可以用17个月报销。二是上级监督不力。如赵某某贪污案中，上级主管规划处对赵某某没有任何监督、制约，所有事情几乎都是他一个人说了算，才会让他的贪污罪行变得如此轻而易举。三是外部难以监督。如出纳李某采取现金支票取款不入账或者少入账以及转账支票转账的方式，多次侵吞单位公款。单位抽查审计财务账目竟然没有审查出来李某的违法犯罪事实，使得李某的犯罪行为又持续四年之久。

（四）从外部环境看：竞争激烈，“潜规则”盛行

近年来，随着城市化进程的加快和建设“热度”的持续上升，城建领域利润相当可观。同时，由于工程建设又属于劳动密集型行业，市场准入门槛相对较低，导致工程项目资源仍然相对稀缺。在此背景下，建设市场尤其是工程项目施工企业间的竞争就变得异常激烈，部分施工企业为了生存和发展，往往采取各种公开或隐蔽的不正当手段进行竞争和“公关”。商业贿赂作为一种不正当竞争手段，渐渐演变成工程建设领域通行的潜规则，既扰乱了工程建设市场，又腐蚀了部分国家工作人员。

（五）从主观心理层面看：心态失衡，法律意识淡薄

一是心理失衡。在市场经济负面因素的影响下，一些单位或国企领导人员人生观、价值观、权力观发生扭曲，理想信念不坚定，继而漠视法律权威。如某公司党支部书记谢某某和經理侯某某，二人认为上级的文件里规定以业务考核的名义发放奖金，唯独自己单位不再考核范围之内为由，心理失衡，以“目标责任考核奖”的名义为二人发放奖金，侵占公款。二是侥幸心理作祟。行为人抱着侥幸心理，总认为自己的作案手段隐蔽，违法行为很难被查处而屡屡作案。如某出纳李某侵吞单位公款累计达300余万元，原因之一就是单位在抽查审计财务账目过程中，没有审查出其侵吞公款的事实，胆子越来越大，为了满足自己消费欲望，多次侵吞单位公款。三是法律意识淡薄。一些基层组织工作人员对自身行为的性质认识不到，以为自己没拿钱就不是犯罪，殊不知挪用公款也是刑法明文规定的罪名，特别是在征地拆迁过程中，面对利益诱惑，村干部铤而走险。

（六）从惩治处罚看：打击不力，犯罪成本较低

从检察机关查办城建系统领导干部职务犯罪案件情况来看，受贿案件与行贿案件比例严重失调，一定程度上反映出行贿人犯罪成本过低，风浪过后，在追逐商业利益最大化等诱因下，他们可能继续进行商业行贿，如此恶性循环，商业贿赂职务犯罪活动难以得到有效地遏制。

四、预防城建领域职务犯罪的对策建议

惩治城建领域职务犯罪不是一两个部门或者企业的职责，而是包括市场各参与主体、检察机关等国家机关的共同使命。为了有效遏制和减少城建系统领导干部职务犯罪案件的发生，保证城市建设快速发展的稳定步伐，应着力做好以下几个方面：

（一）推进体制机制改革，完善自身治理结构

进一步深化行政审批制度改革。理顺和整合政府审批职能，尽量压缩行政审批事项。同时完善政务公开制度，简化和规范审批事项办理流程，提高工作效率和透明度。深化公共建设投资管理体制改革。合理界定政府投资职能，对经营性的公共建设投资项目尽量引入市场机制，吸引民间资本进入该领域，打破部门、行业垄断所造成的寻租链条。按照投资、建设、监管、使用相分离的原则，改革现行的投资管理方式，确保公共建设投资安全和收益。进一步完善市场机制。改革完善现行的市场竞争机制，对招投标、发包分包、资金管理、资格审核等重点环节，建立健全规范、透明、公平的竞争规则，从制度上解决行政干预、地方保护、人为因素等无序竞争问题。深化市场准入制度改革，合理确定市场准入控制的对象、评价方法，依法限制有不良行为记录的企业和个人进行城建领域，促进整个行业规范自律。进一步完善企业法人治理结构。运用法治思维与法治方式深化国有企业的改革和发展，推动国有企业治理现代化。加强董事会建设，强化监事会职能。坚持民主集中制，坚持“三重一大”集体决策和重大事项报告制度。使主体决策做到主题明确、责任清晰、流程规范，从而确保科学决策。

（二）健全制度、强化落实，扎紧制度反腐的篱笆

城建领域涉及面广，从立项审批、土地规划、招标发包到施工监理、配套安装等多个环节，因此要多管齐下，从各个环节入手，从制度源头上抑制职务犯罪的发生。一是构建科学、公开的决策机制。要固化权力清单，建立科学的决策程序，缩小自由裁量的空间，减少人为因素对制度执行的影响和干扰，制定具体的有可操作性的领导班子政务公开制度，对“一把手”的职责、权限、决策内容等进行公开，减少“暗箱操作”的机会，促进决策权规范、高效、廉洁运行。二是建立专家组事前评估制度。城建领域中的立项审批、规划决策等要求决策者拥有较高的专业素质，建议成立专家组对招商引资项目、土地规划等决策进行前期论证，形成评估报告，作为审批依据。三是完善城建领域工程发包的配套政策。虽然城建领域大多数项目都需要经过公开招标、但仍有部分限额以下或者紧急的项目不需要公开招标，为了维护好城建领域市场秩序，要在招投标法的框架下，完善健全工程发包工作，进一步细化、量工程发包的标准，强化对直接发包工程的程序控制、节点控制和风险控制。四是健全完善招投标制度。要推进阳光招标、将城建领域招标纳入公共资源交易中心、实行电子化招标、远程异地评标和电子监察技术，尽量减少领导干部干预招标的环节。此外要强化对招标代理机构的监管，探索将选定招标代理公司的权力与负责招投标的权力适当分离，进而形成招投标环节多方权力制衡的局面。

（三）加强监督管理，强化对权力运行的监督制约

一是要发挥纪检监察部门的监督职能，推进纪检监察派驻制度。在涉及重大人、财、物等决定时必须有纪检人员在场，此外针对国有企业纪检监察部门对同级党委难以实施监督的处境，可以由上级单位向下级单位派驻纪检监察组，增强纪检监察工作的实效性。二是特别强化对“一把手”的监督制约。围绕城建领域“一把手”的决策权、用人权和管理权，抓好廉政禁令的落实，对于生活作风问题、工作态度问题要予以重视，对违法违纪问题要严肃查处，认真落實“一把手”领导干部的述职述廉、重大事项报告制度，特别是严格落实对于城建领域领导干部的经济责任审计、任期审计和专项审计工作。三是探索建立城建领域职务犯罪信息预测预警系统。将城建信息各个环节录入到系统中，动态监督城建项目工程的资金使用、招投标、工程进展、安全生产、质量保障等情况、发挥预测预警作用，实现制度反腐、科技反腐的目标。

（四）加强市场管理，构建公平高效的外部环境

城市建设的主管行政部门应当积极联合审计、纪检监察等有关监督部门，对中标前后工程的具体施工情况进行动态的监督管理，加大对工程施工资质资金、设备人员的登记备案力度，加大对出借资质、资金，借用资质施工、转包和违法分包行为的打击力度，严格依照《建筑法》等相关法规查处那些出借资质以供挂靠的企业，并落实主管人员责任追究制度，严肃查处利用资质外借引发的职务犯罪行为。

（五）加强惩治预防职能，构建立体的惩防体系

一方面，要继续保持惩治职务犯罪的高压态势。针对城建领域职务犯罪案件的特点和规律，始终坚持有贪必肃、有腐必反、有案必查。坚持“惩前”、“毖后”，治“病树”，拔“烂树”，形成震慑。一是城建系统主管部门要克服保护主义思想。对违规违纪人员以及监管领域渎职行为，要严格按照规章制度进行严肃处理，绝不能搞姑息迁就和好人主义。同时，对于触犯法律的人员，要及时移交司法机关依法查处。二是建立纪检监察、审计等部门与司法机关之间的联系机制，增强办案意识，创新办案手段，畅通举报、投诉信息，形成工作合力。三是严厉打击行贿犯罪的行为，让行贿者付出更高的犯罪成本，从一定程度上抑制城建领域的职务犯罪。另一方面，进一步深入职务犯罪预防工作。一是深化案后治理，加强个案分析研究，深入研究滋生职务犯罪的体制、机制、制度等深层次原因，提出对策建议，达到查处一个、教育一片的效果。建立职务犯罪典型案例通报制度，在发案的相关领域集中开展类案分析，举一反三，堵塞漏洞，适时组织行业性、系统性、规模性的专题预防活动，预防类似案件再次发生，营造廉洁自律氛围。二是加强思想道德和警示教育。运用身边已经发生的职务犯罪案例，开展多种形式的反腐倡廉警示教育，让领导干部知其害、明其理、常警醒，使他们明确可为与不可为，罪与非罪，此罪与彼罪的界限，时刻牢记道德底线和法律红线，牢记依法履行职责，否则就要承担其违法犯罪行为的法律责任，接受法律的制裁。三是加强法制宣传和教育。采取多种形式开展普法宣传。将宣传手册、挂图、多媒体介质等宣传资料送进工程设计、施工、监理、工程建设单位和建设管理部门，营造预防职务犯罪工作的良好氛围，引导有关单位工作人员学法、懂法、守法，明确法律红线，树立依法办事意识。