论科技创新新型举国体制的构建

殷忠勇

【摘要】构建新型举国体制是国家创新体系的题中之义，是创新驱动战略的必由之路，也是科技体制改革的自然选择。构建新型举国体制的指导思想、根本原则及其理论基础是：市场应在资源配置中起决定性作用，以及更好地发挥政府作用。科技创新新型举国体制是以政府为主体的制度创新体系的重要组成部分，也是政府作用更好的现实表现。科技创新新型举国体制的实质是制度创新，并在此基础上构建新的制度体系。总体来看，政府应当建立决策体系、实施体系和评价体系等三个方面的制度体系。

【关键词】新型举国体制 科技创新 制度创新

【中图分类号】 D621 【文献标识码】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.13.010

自屠呦呦先生获得2015年度诺贝尔生理学或医学奖后，“举国体制”这个词汇重新出现在关于深化我国科学研究、人才发展等领域改革的讨论中，理性思考构建新型举国机制有着现实的必要性和紧迫性。

新型举国体制构建的背景：过程和问题

在科技创新活动中引入举国体制，我国政府经历了一个思想认识上逐步深化的过程。其思想起源可以追溯到2006年2月国务院印发的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》，其中将“坚持社会主义制度，把集中力量办大事的政治优势和发挥市场机制有效配置资源的基础性作用结合起来，为科技事业的繁荣发展提供重要的制度保证”视为未来加快科学技术发展的有利条件，说明了新型举国体制的基本特征。2008年10月，时任国务委员刘延东主持召开国家科技重大专项组织实施推进会时强调：“要坚持、完善和创新举国体制，发挥政府主导作用，在国家层面建立多部门协作机制和合作大平台，形成部门、地方、全社会参与的格局，积极引入市场机制，鼓励、引导金融资金参与支持重大专项研发。”2010年5月，国务院批准的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中指出，探索完善社会主义市场经济条件下的科技创新举国体制，全面推进国家创新体系建设。2014年12月，国务院印发的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》提出优化科技计划布局，在实施国家科技重大专项过程中，要聚焦国家重大战略产品和重大产业化目标，发挥举国体制的优势，在设定时限内进行集成式协同攻关。可以看出，从政府层面来说，新型举国体制从思路、概念到制度、实践，经历了一个坚持、探索、完善和创新的落实过程。

与此同时，学术界对于新型举国体制的研究也不断深入。学界普遍的观点是，中国特色科技举国体制，是在历史过程中顺应科技趋势、借鉴苏联模式、应对国际挑战、延续战争风格、适应计划管理、传承历史传统和弘扬民族精神等多种因素相互复合作用后形成的，这种体制是符合我国国情的，并且具有比较优势。进入社会主义市场经济时代，科技举国体制是实施“大科学项目”的必然选择，同时保留了“小科学项目”的生存发展空间，这种体制绩效较高，但因科学研究的不确定性同样存在项目风险；与此同时，科技举国体制与市场经济具有相容性，客观上也需要引进新的管理方法来适应新的要求①。与以往的举国体制相比，新型举国体制的特点在于，它面临着从行政配置资源为主到市场配置资源为主、从产品导向到商品导向、从注重目标实现到目标与效益并重的三大转变②。因此，构建科技创新新型举国体制，需要正确处理手段与目的、举国与市场、局部与整体、集中和集成、成功与失败等五个重要关系，避免在探索中出现不利于科技创新的各类制度和组织形式③。

不难看出，构建新型举国体制需要在理论基础、实施路径和制度体系等各方面做出重新规划，以适应当前市场经济和政府管理环境的需要。事实上，也正是出于对新型举国体制所要求的管理体制和政策环境的担心，一些学者对科技创新新型举国体制的局限性和特殊性进行了反思，并表现出担忧。

新型举国体制构建的意义：改革和超越

客观地说，对于科技创新新型举国体制的设想和努力，与对举国体制的疑虑和担心，两者之间的矛盾根源在于各方对当前新型举国体制的现实背景、理论基础、制度体系以及概念内涵、适用范围、实施路径等没有相对统一的认识。事实上，构建新型举国体制不是固守计划经济中的政府权力，而是适应市场经济环境和当前国家发展战略做出的重要抉择；传统举国体制的局限和矛盾正是需要在构建新型举国体制的过程中通过改革和创新予以克服和超越。

首先，构建新型举国体制是国家创新体系的题中之义。从狭义的范围看，新型举国体制是以政府为主体的制度创新体系的组成部分，与其他体制是相容的、兼顾的、统筹的，而不是排斥的、矛盾的、支离的。换言之，举国体制不是科技创新制度体系的唯一路径选择，而只是其中的一部分，新型举国体制在设计之时就已经考虑到了其适用范围和实施环境，是与其他制度体系归置在一个整体系统的环境中加以规划、设计和实施的。当然，现在的问题在于如何科学地予以施行，而这正是构建新型举国体制长期要坚持探索和完善的。

其次，构建新型举国体制是创新驱动战略的必由之路。党的十八大以来，习近平主席论及科技创新时指出，在日趋激烈的全球综合国力竞争中，我们非走自主创新道路不可。这条道路是有优势的，最大的优势就是我国社会主义制度能够集中力量办大事，这是我们成就事业的重要法宝。要结合社会主义市场经济新条件，发挥好我们的优势，加强统筹协调，促进协同创新，优化创新环境，形成推进创新的强大合力，这样才能形成代表國家水平、国际同行认可、在国际上拥有话语权的科技创新实力。④

最后，构建新型举国体制是科技体制改革的自然选择。当前，我国科技创新的投入水平总体上持续增加，规模总量不断提升。然而，大量的专利、论文、奖项等“成果”并没有有效显示出我国科技创新的活力和水平，其中的根本原因在于科技体制中存在着严重的行政化弊端，科学研究活动的组织管理和学术评价体系不利于推动科技创新活动形成生产力。因此，处在转型时期的中国需要寻求支撑和推动科技创新的本土化制度安排，而新型举国体制正好适应了这一改革的要求。

新型举国体制构建的理论基础：市场的决定性作用和政府的更好作用

2014年6月9日，习近平主席在中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会上的讲话中指出：“我国社会主义制度能够集中力量办大事是我们成就事业的重要法宝，我国很多重大科技成果都是依靠这个法宝搞出来的，千万不能丢了！要让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用，加强统筹协调，大力开展协同创新，集中力量办大事。”⑤习近平主席的讲话实际上为新型举国体制厘清了历史传统、适应环境、学理基础和制度路径。

构建新型举国体制的指导思想、根本原则及理论基础是：市场应在资源配置中起决定性作用，以及更好地发挥政府作用。政府与市场不是可供选择的非此即彼，政府本身也是构成经济体制的必要要素，有时可以替代其他制度因素，有时则是其他制度的补充。因此，在政策制定的过程中，国家和市场的互补关系必须予以重视⑥。政府和市场是一个事物的两个方面，两者不可以独立存在。一方面，市场和政府两者不是没有边界的，另一方面，两者的相互关系也是辩证的，是可以有科学分工的。因此，要避免从既往“政府强力主导、忽视市场作用”的一端走向“不要政府介入、完全依赖市场”的另一个极端，应该区分构建国家创新体系过程中科学研究活动的层次和级别，尊重基础研究、应用研究等不同类型科技活动的自身特点，并结合国家战略和市场需求等情形，合理地发挥市场和政府的作用。

科技创新新型举国体制的基本内涵是：以充分、科学、辩证地发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用为指导思想和根本原则，以国家创新体系的完整构建和有效协同为机制保障，通过在国家重大科技项目组织实施过程中集中协调配置资源、有效发挥资源效益，以实现国家重大利益和国家创新战略的根本目标。

新型举国体制构建的制度体系：决策、实施与评价

科技创新新型举国体制的实质是制度创新，并在此基础上构建新的制度体系。总的来看，政府应当建立以下三个方面的制度体系：决策体系、实施体系和评价体系。

决策体系。2014年《国务院关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》提出，根据国家战略需求、政府科技管理职能和科技创新规律，通过撤、并、转等方式大幅减少实行公开竞争方式的科技计划（专项、基金等）数量，最终整合成国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项等五类，实际上就是改变了既往各个部门都能进行科技项目立项的局面，通过项目布局的规划将政府掌握的资源予以统筹分配。这实际上就相对明确了哪些项目通过政府、哪些项目通过市场来承担，政府和市场作用的辩证关系得到了落实。

在此过程中，一方面，市场的决定性作用要尊重科学研究活动的自身规律，企业作为市场的主体会根据自身实际选择不同类型的研究项目；更好的政府作用要体现在稳定、积极的政策导向，以及处理好与企业等其他创新主体之间的关系等方面。另一方面，在科技资源总量有限和增量有着稳步预期的情形下，举国体制本身并不完全意味着对项目的新的重大投入，也不意味着政府所拥有的科技资源全部配置在举国体制项目中，而是首先体现为通过项目布局实现对现有资源投放的集成和统筹，这一过程中，政府占据着决策的主导地位，市场的行为选择也受到政府决策的影响。

实施体系。考虑到科技创新活动的要素、规模、结构、环境等情况，举国体制实施体系的建立应当注意以下几个方面：第一，注重国家科技规划纲要与人才规划纲要、教育规划纲要之间相关内容的政策衔接，发挥政府、科研院所、高校、企业等不同创新主体的协同作用。第二，政府项目的实施过程并不意味着市场机制的退位和缺失。事实上，其中的诸多环节通过市场的作用往往能够获得更好的效益和更加清晰的目标。第三，政府要改变既往僵硬的管理体系。此前的项目管理没有形成常态化、过程化的管理体系，造成了项目本身游离在国家战略和社会需求之外，科技资源在部分单位或群体之中的垄断、低效甚至浪费。

评价体系。归根结底，科技创新活动是有其自身特殊的规律和要求的，政府和市场的评价体系都必须尊重这些规律和要求。在现有评价体系中，政府干预过多、市场急功近利、评价周期过短、评价方式和手段单一等问题同时存在。这其中要处理好两个方面的关系：一是政府和市场之间的关系，政府的不敏感性和市场的敏感性是由其组织属性决定的；二是政府、市场的效率观与科研活动的自由观之间的关系。政府、市场之间的矛盾协调之后，两者对资源投入的共同效率追求与科研活动的自由探索之间需要得到平衡。

因此，构建举国机制的评价体系，政府应当做到以下几点：第一，政府的社会效益、市场的经济效益和单位的组织效益、个人的学术效益的具体内涵和表现形式是不同的，但都应当平等尊重、分类认识、差别实施、统一实现，建立公正、科学、合理的利益分配机制。第二，政府要推进学术环境治理，营造良好的科研文化，保证学术自治，促进学术自律，也要建立学术失范的惩戒机制，为市场和政府作用的发挥提供积极的学术基础。第三，政府要将对项目的评价和对人员的评价统一起来，在项目法律责任和学术责任、研究组织和任务分解、资源配置和使用权限、政策配套和绩效评价等诸方面予以全程优化、充分授权和有效管理，构建一个运行机制协调基础上的学术评价和利益分配机制。

（本文系江苏省教育科学“十三五”规划2016年度课题“基于中国特色世界一流建設目标的中医药大学评价体系研究”的阶段性成果，项目批准号：B-b/2016/01/44）

注释

钟书华：《论科技举国体制》，《科学学研究》，2009年第12期，第1785～1792页。

李哲、苏楠：《社会主义市场经济条件下科技创新的新型举国机制研究》，《中国科技论坛》，2014年第2期，第5～10页。

杜宝贵：《论转型时期我国“科技创新举国体制”重构中的几个重要关系》，《科技进步与对策》，2012年第29卷第9期，第1～4页。

中共中央文獻研究室：《习近平关于科技创新论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年。

习近平：《在中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年。

洪银兴：《关于市场决定资源配置和更好发挥政府作用的理论说明》，《经济理论与经济管理》，2014年第10期，第5～13页。

责 编∕戴雨洁

Abstract： Building a new system of nationwide support is part of the national innovation system， the only way to the innovation-driven strategy and also the natural choice of the reform of science and technology system. The guiding ideology， the fundamental principle and the theoretical basis of constructing the new system of nationwide support are that the market should play a decisive role in the allocation of resources and let the government play its role better. The new system of nationwide support based on scientific and technological innovation is an important part of the systematic innovation with government as the main player， and also a tribute to the better performance of the government. Its essence is systematic innovation， and on this basis， it aims to build a new system. In general， the government should establish a decision-making system， implementation system and evaluation system.

Keywords： New system of nationwide support， Scientific and technologic innovation， Systematic innovation