谈我国行政立法中的公众参与制度

苏玉超　刘建

摘 要 民主原则是我国立法的一项基本原则。立法过程中的公众参与制度，是立法民主原则的重要体现。本文以行政法规为代表的行政立法为参考，列举、分析了我国行政立法中公众参与制度的几种主要形式，并指出了目前该制度在实际操作过程中需要注意的一些问题，以期在行政立法工作中加以注意，使社会公众更为广泛、有效地参与到行政立法工作中来，进一步提高立法质量。

关键词 行政立法 公众参与 公开 征求意见

作者简介：苏玉超，中国政法大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学；刘建，中国政法大学法学院硕士研究生，研究方向：诉讼法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.021

一、引言

民主原则是我国立法的一项基本原则。一方面，是由我国国家性质决定的。马克思主义法律观认为，法是统治阶级意志的体现。我国是人民民主专政的社会主义国家，这种国家性质决定了我国制定法律的本质实际上是体现公众的意志。同时，政治权利是我国宪法赋予公民的一项基本权利，立法作为政治活动的一种重要手段，立法中的公众参与是公民政治参与的一部分。另一方面，是由我国立法指导的思想决定的。中国特色社会主义理论体系是我国立法的指导思想，这一思想在实践中的表现之一就是民主原则。贯彻民主原则就要求立法必须坚持群众路线，要求立法机关要为人民群众提供各种途径，便于其参与立法；立法工作要做到深入民众、了解民情、反映民意、集中民智，把人民的利益、意志和智慧充分体现在法律法规中。

目前，从我国现行宪法到我國立法法等宪法性法律，再到我国行政强制法和行政许可法等行政法律，以及《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等行政法规，都涉及有公众参与行政立法有关的制度内容。公众参与行政立法的主要内容包括：一是在起草法规、规章的过程中，行政机关可以召开座谈会、论证会和听证会等会议，以广泛听取社会公众、专家、学者或者单位组织的意见；二是在法规、规章的起草过程中，开展立法调研；三是可以通过特定途径向社会公布法规、规章草案，公开征求意见；四是就法规、规章是否同法律法规相抵触，是否应当废止或修改等方面，公众可以提出审查建议。

二、我国行政立法公众参与的主要形式

我国立法法对行政立法中公众参与的对象及形式有着明确的规定。一是在公众参与的对象范围上，指出听取意见的范围包括有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众等；二是在公众参与的形式上，指出可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。同时还指出，行政法规草案应当向社会公布，公开征求社会公众的意见。目前，在行政立法实践过程中公众参与的主要形式包括有座谈会、论证会、听证会以及向社会公开征求意见等。

（一）座谈会

根据我国《行政法规制定程序条例》的有关规定，对涉及有重大问题或者疑难问题的行政法规，应当召开座谈会或者论证会，听取有关单位和专家的意见，一同进行研究和论证。除了立法工作，座谈会在我国很多其他的民主场合都有运用，是一种传统的公众参与形式。在立法工作中，一般是在法案的起草或者审议环节，立法机关会邀请有关专家召开座谈会，就法案的内容进行讨论，听取专家的意见和建议。除了邀请专家外，还会邀请与该法案有关的单位人员参加。

座谈会的特点主要有以下三个方面：一是会议的组织形式相对简单，容易开展。由于程序上比较简便，只要是工作上的需要，座谈会可以随时组织，随时召开。在设定座谈的内容上，可以根据工作需要设定为与法案相关的全部内容，或者是与法案相关的个别重点内容。在邀请与会人员方面，根据座谈所涉及的内容，可以对法案相关的各方面的人员都邀请，或者只邀请某一方面相关的人员。由此可见，座谈会组织形式比较简单，方式较为灵活，容易开展，可以在立法过程中得到广泛的应用。二是会中讨论形式灵活、问题深入。在开会期间，与会人员的发言不受固定模式限制，发言顺序不固定，发言时间可长可短，发言次数也不受限。在某位与会人员发言时，其他人员可以随时提问，随时讨论。主持人一般为召集会议的机关工作人员，可以参与讨论、发表意见。这样，对于会议涉及的问题尤其是一些难点和焦点问题上，更有利于进行深入地讨论，以便达成共识。三是有利于广泛听取各方意见，尤其是不同的意见。立法过程就是对各方矛盾进行调和，并在此基础上达成一致。在达成一致之前，需要使持有不同意见的矛盾各方，都要充分表达己方的意见。这就要求，座谈会邀请的与会人员必须是与法案有关的部门工作人员或者专家。这些人员参会，才能够代表法案所涉及的矛盾各方利益，才能实现意见的广泛性。座谈会一般属于闭门会议，不公开举行。

（二）论证会

论证会也可以叫做专家论证会，其突出特点是法案的科学性和专业性较强，邀请的对象均为涉及专业性和科学性问题方面有较深研究的专家、学者。在讨论过程中，与会人员一般需要运用自己的专业水平，从可行性和科学性两方面对法案内容进行分析、研究，并就其涉及的专业领域提出意见和建议。专家论证会的权威性和专业性较强，并对立法决策的影响力更大。在较为常见的公众参与形式中，座谈会和听证会在立法决策中一般体现更多的是立法的民主性；论证会则体现的更多的是立法的科学性。

论证会的特点主要有以下两个方面：一是会议内容所涉及的专业性较强。论证会所涉及的讨论内容不是一般性的问题，往往是法案中专业性、技术性较强的问题。论证会的与会人员必须是对法案所涉及的有关专业和技术方面有一定造诣的专家。这些专家从其涉及的专业研究领域，对法案有关专业技术问题进行分析、研究和讨论，从科学性和可行性两方面进行论证。二是会议的权威性较高。论证会所邀请的与会人员必须是某一行业、某一领域的专家，具有一定的社会知名度和认可度。其在论证会上的发言往往也具备一定的权威，专业性和认可度较高。因此，论证会所形成的专家论证意见对立法决策的影响相对更大。一般来说，论证会所邀请的与会专家应当涵盖各方面的不同意见，以便使论证过程更加全面、公正。论证会同座谈会一样，一般也不公开举行。

（三）听证会

根据我国《行政法规制定程序条例》中的有关规定，若行政法规涉及有公众切身利益，立法机关可以举行听证会，对重点问题进行听证，听取公众意见。从2000年我国立法法公布之日起，我国逐渐从法律的层面认可了有关的听证程序，规范了立法听证过程。

听证会的特点主要有以下三个方面：一是组织形式公开化，透明度较高。听证会一般是面向社会公开举行，社会公众均可报名参加，并且举行听证的时间、地点和内容等方面均会事先向社会公布。听证会的会议过程透明化，一般情况下不仅允许社会公众旁听，还允许新闻媒体进行采访和报道。二是会议讨论注重广泛性和客观性。为了使各种不同意见都能得到充分表达，应当在报名参加听证会的公民中，选择持有各种不同意见的代表参加听证。主持人的作用仅限于介绍听证内容以及对议程的把控等，而不能直接参与讨论和发表意见，以求更加客观地听取与会人员的意见和建议。三是会议组织有严格的程序性。一般情况下，参加听证会的人员数量较多；为了规范会场秩序，提高听证效率，组织者会制定严格的会场组织规则。会上，参与论证的代表必须严格按照规则所要求的顺序和时间进行发言，并于会后形成听证报告，作为会议成果供立法参阅。相比座谈会、论证会，听证会的举行更加费时、费力，因此除非涉及较多社会民众的切身利益，一般的法案很少举行听证。

（四）向社会公开征求意见

向社会公开征求意见主要是利用中央主要媒体以及中国政府法制信息网等途径，由立法机关将法律草案或者行政法规草案的全文或者其中的一部分内容予以公布，面向社会公众公开征求意见和建议。我国立法法规定：“行政法规草案应当向社会公布，征求意見，但是经国务院决定不公布的除外”。国务院于2013年3月印发的《国务院工作规则》中规定：“完善政府立法工作机制，扩大公众参与，除依法需要保密的外，所有行政法规和部门规章的草案都要公开征求意见”。在《国务院法制办公室法律法规草案公开征求意见暂行办法》中，对法律法规草案向社会公开征求意见做了进一步的明确规定：“行政法规草案除涉及国家秘密、国家安全、汇率和货币政策确定等不宜向社会公开征求意见的外，原则上都应当通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见”。目前，向社会公开征求意见已经成为行政立法程序中的一项重要环节。

行政立法向社会公开征求意见主要有以下两个方面的特点：一是程序和形式相对固定。一般来说，中国政府法制信息网是固定的官方发布平台。除了涉及国家秘密、国家安全、汇率和货币政策确定等不宜向社会公开征求意见的以外，原则上所有的行政法规、规章草案都应当通过该平台向社会公开征求意见。另外，一些特殊的公开征求意见的法律法规项目，在中国政府法制信息网上公布的同时，也可以通过一些中央主要媒体向社会公布。公众提交意见有三种途径，除了可以通过中国政府法制信息网的“法规规章草案意见征集系统”提交意见外，还可以通过电子邮件和普通信件的形式提交意见。二是面向的公众范围广，具有广泛性。向社会公开征求意见面向的对象是全社会的民众，既可以是专家学者，也可以是普通百姓。也就是说，全社会的公民无论是何身份、是何学历、是何年龄，都可以针对公开征求意见的法规规章草案提出自己的意见和建议。公民提意见可以实名，也可以匿名。负责公开征求意见的工作人员将会对征求到的意见进行归纳整理，作为立法参考。因此，相比其他公众参与的形式，向社会公开征求意见所面向的对象最为广泛，能够在最大范围内反映公民的意愿。

三、需要注意的几个问题

公众参与行政立法不仅能够为科学决策提供有力的保证，还能够在一定程度上实现对行政权力的监督，进而促进依法行政以及法治政府的建立，对政府决策的公开、透明有重要的推动作用。但是，在现行的立法程序和公众参与的实际过程中还存在有一些尚待完善的地方，需要我们进一步注意。在公众参与行政立法的实际过程中，需注意以下几个方面的问题：

（一）有关规定缺乏强制性效力的问题

我国现行法律中有关公众参与立法的规定缺乏强制性。例如我国立法法规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。这里，采取听证方式的规定是“可以”而不是“必须”。因此，立法行政机关对是否需要听证环节具有决定性的话语权，而且听证方式并不是行政立法中公众参与的唯一方式和必然选择。另外，在我国《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等行政法规中，对“切身利益”和“重大分歧”等概念的描述过于原则，具体哪些是属于需要公众参与的情形，其界定还不够清晰。正是由于这些缺乏程序性的规则，使得立法行政机关有了较大的自由裁量权。而这些没有具体操作标准的原则性的规定，使得公众的立法参与权实际上受到了一定的限制。在这种情况下，行政机关的认识决定了在行政立法过程中是否采取公众参与的环节以及采取何种参与形式。

（二）传统习惯和思想带来的影响

一方面，部分公民受传统习惯和思想的影响较重，对法律法规的了解不够，对法律法规的重视不足，在法律调整中往往处于一种被动地位。尤其是在广大农村地区，大家更喜欢按照民间习惯处理问题，而相对容易忽略法律的作用，甚至感觉法律离自己比较遥远。在这种情况下，他们很少会去关注国家的立法动态。而且这些地方对信息的获取也往往相对落后，很少有机会能够了解国家的法律动态，以致对立法的参与意识很弱。尤其是在涉及一些专业性强的行政立法中，除了专家论证过程外，有兴趣参与的社会公众很少。正是这种薄弱的参与意识，致使行政立法过程中公众参与的普及性还远远不够。另一方面，在社会实践中人们对问题的解决往往更倾向于求助“信访”等非法律渠道，而对法律救济的途径要么不甚了解，要么觉得成本太高，要么不加信任。正是由于这种信“访”而不信法的思想，导致人们将立法参与的权利当做一条上访的途径。在法律法规草案向社会公开征求意见期间，在收到的公众意见当中，常常有很大一部分内容是上访性质的信件和邮件。这不仅无助于立法质量的提高，而且还浪费了大量的公共资源和人力资源，影响了公众参与过程的严肃性和有效性。

（三）行政机关对待公众参与制度的态度问题

受传统行政文化观念的影响，部分行政机关在一定程度上还表现出对公众意见不够重视的问题。有些时候，这些行政机关往往是迫于客观情况而把公众参与当成一种形式。由此，他们在选择公众参与的形式方面，往往會选择座谈会、论证会等容易组织的形式。在这种情况下，公众参与的过程也就成了一种过场。一般来说，专家、学者的观点具有较强的客观性和说服力，能够得到行政机关的足够重视。但是，有时专家、学者们的观点会具有较强的学术性质，具体的操作性可能不高，在实际中也无法采纳，这样也容易使这种参与流于形式。而立法行政机关在选择参与的人员时，也有可能会带有一定的偏向性，使得公众参与机制的作用会受到一定的局限性。另外，由于对公众意见的收集、整理均为行政机关内部行为，对公众意见收集的反馈及监督机制尚不健全，再加上行政机关工作人员在收集公众意见时可能带有一定的偏向性，有可能导致有的公众意见并不能够准确反映到立法决策当中。

四、结语

目前，在我国立法决策过程中，民主观念日趋增强。从越来越多的立法实例中，我们能够看到民主的精神，也有越来越多的公众参与到立法公告、征求意见、讨论论证等整个立法过程中。从我国有关法律法规的规定以及立法工作的实际过程来看，公众参与已经成为我国行政立法工作的一项重要制度，有着一定的程序要求。这有利于保障公民权益，有利于推动立法质量的提高，有利于立法预期目标的实现。同时，我们在现行的立法程序和公众参与的实际过程中能够看到，我国行政立法公众参与制度还存在有一些尚待改进的地方，如公众参与度还不够高、相关制度及监督机制尚不够完善等。针对这些问题，需要我们进一步加大公众参与形式的扩展与宣传，在公众参与的广泛性上下功夫，同时要从制度上进一步健全公众参与环节的保障机制和监督机制，确保公众参与的有效性，以使立法工作更加符合民情、反映民意、集中民智，进一步推动立法质量的提高。

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