农村产权法律制度研究

摘 要 土地是农民的最原始、最基础、最传统的保障，但是随着经济的发展，在市场化、城镇化的影响下它也在发生着转变。本文对在农村土地使用权转变的进程中，我国农村土地使用权宅基地的高效利用和优化资源配置进行分析。

关键词 农村 宅基地 使用权 用益物权

作者简介：杨辉，周口师范学院政法学院助教，研究方向：民法、国际私法。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.302

一、农村宅基地基本理论

（一）农村宅基地使用权的界定与法律特征

我国现行法律并没有对农村宅基地使用权做出直接明确的规定，但是从学理上学者有基本一致的看法。农村宅基地使用权是我国特有的用益物权的形式，指农村集体经济组织的成员依照法律规定享有的在农民集体所有的土地上自主建造个人住宅及附属设施的没有使用期限限制的土地使用权利。农村宅基地使用权范围一般包括居住生活房屋用地、周边绿化用地、及其他生活服务设施用地，如：如牲畜圈舍、厕所、车库等。即只能是农村集体经济组织成员仅限于建造个人住宅，一家一户生活的庭院，且必须是“一户一宅”。具体分析如下：

1.主体特殊。农村宅基地使用权的主体是村民、是自然人，也即是该集体经济组织的所属成员，不能是其他经济组织的成员，也不能是企事业法人。村民以其特殊身份向所属集体组织根据住宅需要申请使用权，才能取得宅基地使用权。

2.权利无偿取得。无偿即是一种福利性质，居住用地使用权是农民生存的基本保障，只要符合国家规定的条件，便可取得，初始取得不需要支付使用费用，属于无偿分配。

3.权利使用无期限。宅基地使用权人依法取得使用权后，可以在宅基地上建造房屋、种植植物，也可以对房屋进行翻修、扩建、改造。实质上是一种永久长期性的使用。

4.使用权受限。首先，农村宅基地使用权是我国特有的物权。其次，农村宅基地使用权是用益物权，所谓用益物权即以物的使用收益为目的。我们国家关系宅基地的流转目前限制还很多。使用权者出卖、出租后不能再次申请。

（二） 农村宅基地使用权权能

目前我国农村宅基地使用权的权能，发展比较完善的主要体现以下几个方面。第一，占有权能，这主要是使用人能直接控制和管理该宅基地，可以在宅基地上建造房屋和其他附属物。第二，使用权，即对宅基地加以利用，满足对其需要，可以用于生活，也可以用于一定的经营，比如：开饭店。第三，收益权，主要是一些孳息，比如：房前屋后种植的瓜果蔬菜等等。

（三）禁止农村宅基地流转的正当性

宅基地使用权是对农民生存的一种保障，并且是无偿取得的，当农民生存宅基地适用问题不需要保障的时候，那么这种情况就可以不再保障。这样新人口的增加不必要再占用新的耕地成为宅基地，也是对该农村集体耕地面积的一种保护，好处、收益依然是该集体所有权人享有。

其次，不允许流转也是对农民生存的最后的保障，当进城打工的农民生活得不到保障的时候，他还可以回到自己的家乡，最起码还有可以居住的宅基地，不至于无家可归，如果因为一时情况允许专卖宅基地，那么这最后的保护屏障也就没有了。我国依然是农业大国，农民还是占多数，这是不能忽视的。

二、我国农村宅基地使用权制度存在的问题分析

（一）取得主体不明确

目前我国能找到关于农村宅基地使用权原始主体规定的有《土地管理法》第62条第1款规定：农村村民每户这能取得一处宅基地。关于此条有两个问题，第一，这里是以“户”为单位界定使用权主体，这里的“户”的依据来源于1995年《中华人民共和国户口登记条例》第5条规定：同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。这里的“户”的界定只要是为满足户口登记，按农村习俗不成家一般都和父母一起居住，这和户口登记条例中“单身居住的自立一户，以本人为户主”不符合，户口登记“自立为户”似乎比宅基地中的“户”范围要宽一些。其实户口登记中的“户”，和宅基地使用权中的“户”不能等同。第二，关于“农村村民”没有明确的规定，比如：对于长期外出打工已经在外地买房的村民是否还在这里的“农村村民范围之内”，如果在那在农村的宅基地岂不是要闲置，造成资源浪费。

（二）取得程序不合理

我国现行《土地管理法》第62条规定关于农村宅基地取得程序：第一，经乡镇人民政府审核后最后有县级人民政府批准，有集体组织者提供。集体土地所有权所有者是集体经济组织，决定权应该归集体经济组织。第二，实践中具体的操作权在土地管理部门、乡政府甚或是村委会，特别是后两者，由于我国是人情社会，在具体操作中村民感情因素考虑过多，又缺乏监管，宅基地使用权核发十分不规范。第三，关于相关部分具体审批什么法律没有明确规定，在审批中随意性较大。

（三）登记制度不严格

《土地管理法》和《物权法》明确规定了农村宅基地使用权取得需依法登记，但是对于登记机关、内容等却没有规定不明确。造成现实中宅基地的使用基本不登记的现状，这是农村宅基地使用权混乱的主要原因，登记意味着公示，可以受到监督和管理，起到一定的约束作用。

（四） 关于农村宅基地立法效力层次较低、可操作性差

对于目前我国关于农村宅基地问题法律层面的规定仅有《物权法》、《土地管理法》、《民法通则》，而且数量规定较少；另外还有一些司法解释，除此之外剩下的就是一些国家土地资源部在规范农村禁止乱占耕地、面积标准、发证等一系列问题时下发的通知、规定；而实践中启主要作用的却是各级人民政府下发的文件，效力层次非常低。这样的现状没有统一的体系，也存在很多冲突问题。比如：从《物权法》的角度来讲农民对个人房屋享有物权，就物权的性质而言是独立完整的、可以转让的。而我们的农村宅基地使用權是非物权性质，是不能转让的。这样一来农民可以转让自己的房屋，但是又不能转让宅基地，而在我国房地又是不可分离的。在房屋转让以后宅基地使用权也随之转给受让人，这明显的是矛盾。

（五）宅基地使用权消灭怠于行使

农村宅基地使用权的消灭，结束了原有具体宅基地使用权人的法律关系，使得开始新的宅基地使用权的法律关系变得可能，这无疑提高了农村宅基地的使用率。一方面收回闲置宅基地，《土地管理法》第65条和国土资源部的《确定土地所有权和使用权利的若干规定》第52条都做出了相关规定，但是没有得到有力的贯彻执行，如果宅基地长期不建设房屋或者房屋坍塌达5-10年以上无人问津的，可以主动收回。至于对在外长期打工的人员，若是仍打算以后回到该村居住，则可以2年一次的向村委会或相关部门提出申请，以便更好的对闲置宅基地进行规范。

（六） 监督机制没有实际发挥作用

按照我国现行农村宅基地使用权取得的相关规定，要取得使用权首先需要经所在集体经济组织的代表同意，然后由乡级人民政府审核，最后还要县级人民政府批准方可获得。规定看似很完善，县级人民政府的审批体现着有力的监督，但是现实中并没有完全的执行，而是由村干部决定，甚至没有经过村代表大会决议，对于农村宅基地使用问题没有体现出监督的实际效力，这也是致使宅基地使用权滥用的重要原因。

三、农村宅基地使用制度的完善建议

（一）明确农村宅基地使用权的申请主体

基于宅基地使用权特殊性功能，是为了满足农民集体经济组织成员基本生活的需要这一特点。对申请主体要严格限制，第一，对于“户”要做专门的解释，不结婚的和结婚不与父母分住的不能独立为“户”，不能要单独的宅基地。这样的范围没有户籍上的“户”范围宽。第二，对于农村村民，首先必須是该集体经济组织成员，其次如果在外地买了商品房就不能再继续保留农村宅基地。第三，我国正在城镇化发展，在外地买房的人农村居民国家应适当给予补贴，然后收回农村宅基地。

（二）细化农村宅基地使用权的取得条件和程序

首先决定权完全在集体经济组织，村民申请后，应当召开代表大会集体依照法律规定商讨决定，施行全票同意通过方可取得使用权。同时报乡级人民政府和县级人民政府两级备案。最后，土地主管部门要定期要实地视察，查看是否有不属实情况，并记录视察情况，明确负责人的责任。

（三）农村宅基地使用权的强制登记

《土地管理法》对农村宅基地取得登记并没有强制性规定，这个需要通过相关文件明确，不管是原始取得宅基地，还是变更、转让或是消灭，都得进行登记，不登记不能取得使用。对于已经使用的限期办理登记，到期不办理的一方面要给予相应罚款；另一方面不具有对抗第三人的效力；最后对于以后相关宅基地事务，包括家庭成员合理再申请宅基地使用权、变更、转让使用权均不予协助办理，直至办理相关登记手续。

（四）宅基地收回措施

宅基地的收回主要有自然灾害造成的土地灭失，不再适合种植庄稼；土地被征收等土地使用权丧失；或是使用权人死亡以及不再具备该经济集体组织成员资格；还有对于房屋坍塌年经日久荒芜不居住人的宅基地要收回宅基地使用权。对于收回的宅基地分给其他需要符合条件的人，不至于造成长期浪费，对于被收回宅基地使用权的该经济组织成员，如果回乡符合再次给予宅基地使用权的，考虑重新给予。同时对于宅基地使用权的丧失和再次给予的情况，无论是丧失者还是再次被给予者，特别是原因都要清楚的记载下来，以便日后查找。

（五） 超标农村宅基地有偿使用办法

尽管我国实行了计划生育，但是在农村超生现象依然很普遍。针对这种情况我们也要保证这类人群对宅基地使用权的需要，但是要有偿使用，适当的收取一定费用，这些费用用于该经济集体组织，以此保证每一村民有房可住。

我国是农业大国，农村人口比例较大，而农村宅基地使用权是对农民生存的最基本保证，直接关系到农民生活的保障，关系到整个社会的稳定，不能一味的全盘否定。目前我国宅基地使用权制度存在很多的现实问题，还需从长计议，在提高相关法律规定的位节同时，在做好失去农村宅基地使用权的这些农民的保障准备后再渐渐允许流转，势必会大大降低不稳定社会因素的风险。

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