郑州市陈寨城中村改造金融支持研究

王铮

[提要] 近年来，在金融机构的支持下，郑州市城中村改造工程虽然取得了一定的成绩，但也存在诸多问题。本文通过阐述金融支持城中村环境改造的基本理论，具体分析金融支持陈寨的硬环境建设。结果表明：目前陈寨城中村改造进程中，存在资金需求与金融机构的支持不相协调、金融机构介入困难、融资渠道单一和借贷主体错位等问题。郑州市应制定相关政策支持金融机构参与陈寨城中村改造，打破金融机构介入障碍，开发综合贷款模式，建立多元化融资渠道，扩大金融支持规模，推动金融支持城中村改造的顺利进行。

关键词：陈寨城中村；金融支持；环境改造理论

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目（项目编号：2015BJJ054）；国家级大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201714333001Z）阶段性研究成果

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2017年6月21日

一、绪论

党的十八大一中全会提出要高度重视新型城镇化建设，这为推进城镇化建设提供了良好的发展机会。然而，要想加快城镇化进程，关键是集中力量解决城中村问题——城中村作为一种新兴现象指的是在我国城镇化进程中出现的村落集聚区。近几年，随着河南地区社会经济的快速发展，城中村数量也日益增加，郑州作为河南的省会城市，“城中村”现象尤为突出。经过多年努力，2002年郑州市城中村改造工程正式启动。但是由于拆迁补偿、住房安置以及后续各种开发均需要大量的资金支持，导致郑州市城中村改造工程进展缓慢。因此，对郑州市城中村改造的金融支持问题进行研究就显得十分重要。

研究陈寨城中村改造的金融支持问题，将有利于充分发挥金融机构的资本优势，通过完善融资机制，引领资本参与、拓宽融资渠道，推动陈寨城中村改造目标的顺利实现，以便为陈寨村民提供更好的居住环境、更完善的社保体系，进而促进村民生活转型，因此具有一定的现实意义。此外，由于金融如何支持城中村改造是新型城镇化建设中遇到的新的理论问题，很多方面还不完善，学术界关于郑州市陈寨城中村改造的金融支持问题研究也较少，因此该研究也有利于丰富学术界有关金融支持城中村改造的理论体系，具有一定的理论意义。

二、郑州市陈寨城中村改造现状

伴随着郑州市城市架构的逐步完善，“城中村”数量逐日增加。从1990年开始的12年中，“城中村”数量以成倍趋势疯狂增长。截至2002年底，有关机构统计表明三环之内的城中村就有150个，常住人口达到9万人，土地占地面积甚至多达1，700公顷。在之后的十几年里，“城中村”数量的增长趋势依然居高不下，以其中位于北环的陈寨为例，流动人口数量达到了18万人。以上这些惊人的数据无一不表明要想推进城市的现代化进程，必须要着手解决“城中村”的改造问题。

2002年9月，郑州市“城中村”改造项目正式拉开帷幕，共有209个村启动了“城中村”改造计划。此后，经过数年的探索，加上借鉴外市成功的改造经验，郑州市“城中村”改造已取得了初步的成功。2007年6月郑州市人民政府出台了《进一步规范城中村改造的若干规定》，随后又陆续发布了《关于城中村改造中廉租住房和周转房建设有关问题的通知》、《关于禁止城中村擅自拆迁和擅自开工建设有关问题的通知》等一系列规章，为郑州市顺利推动城中村改造提供强有力的政策支持，并形成了相对成熟完善的改造体制，开启了郑州市城中村改造的新局面。

在政府的引导下，自2013年以来，针对金融支持城中村改造项目遇到的具体问题，已经探索出了多种具有特色的新模式，包括：“陈寨”模式、“关虎屯”模式、“燕庄”模式等。以“陈寨”模式为例，该模式并没有一味照搬其他地方城中村改造经验，而是选择让村民入股，效仿股份制公司的日常运作模式，通过调动广大村民积极性，让村民主动、自愿的加入改造项目。在这一模式中，政府起着指挥决策的作用。比如，把握全局制定改造方案、综合考虑各方利益出台相关政策、对执行改造项目的有关部门进行任务分配等；另一方面，陈寨城中村改造采取多样化手段共同推进的方案。一是经过区政府的批准，调动鼓励全体村民筹集资金或者合股性质的自行改造；二是采用招标挂牌等方式引进房地产开发商进行改造；三是全权交予区政府或相关部门负责各项拆迁工程。

三、金融支持城中村改造现状分析

雖然“陈寨”模式已经取得了一定的成绩，但是在具体的实施过程中依然遇到了资金不足的问题，金融支持问题仍然比较突出。“陈寨”模式中，金融支持城中村改造的主要途径是改造城中村的环境，其中涉及城市硬环境建设，这些要素的改造主要作用于提高陈寨村民的整体生活质量，增强郑州的城市吸引力。

（一）陈寨城中村改造的硬环境建设现状。陈寨的硬环境改造是在金融机构的支持下围绕基础设施以及生活服务设施展开的。据理论测算，城市每新增1人，基础设施、生活服务设施大约需要增加5，055～9，722元的投资。根据调查结果显示，近十年间，郑州市城中村改造的比率已经达到49%，大约新增城市人口700万人，仅这些数据的变化就要求郑州市至少新增加基础设施、生活服务设施投资5.17亿元。陈寨的户籍人口虽只有4，000人，但是流动人口却已高达18万人，这些庞大的数据无一不表明要利用金融支持的资本大力加强城中村改造过程中基础设施以及生活设施的建设力度，以达到可以满足居民健康生活需求的理想状态。

改造前的陈寨道路状况十分糟糕。表1是针对陈寨改造前道路和通行情况所做的部分调查统计表。从表1可以看出，陈寨道路严重损坏且无人维修的比率高达47%，轻微损坏道路无人维修的比率达到了41%；64%的路面少量积水，其中严重积水面积达到了14%；另一方面，村中消防通道拥堵的比例也高达73%，仅有27%的通道可以保障正常使用；路灯等基础设施的损坏比例达到了52%，仅有28%的路灯可以正常使用；路边随意停车的行为更是普遍，73%的私家车随意停放，拥有停车位的户主仅占4%。如此复杂的道路交通状况，一旦发生火灾等突发情况，消防大队开展施救行动都会十分困难。（表1）

陈寨改造前的环境和公共服务设施情况也不容乐观。表2是根据陈寨现有情况做出的反映其公共基础设施和环境问题的调查表。从表中可知，陈寨小区的垃圾堆放点55%的无人消毒，仅10%的垃圾堆放点有专人定期清理消毒；63%的小区绿地无人维修养护，仅7%的绿地有人定期修缮；67%的健身设施无法使用，而健身设施齐全的仅占3%；57%的社区没有老年活动中心，可供老年人使用的仅占13%。（表2）

从表2中数据分析可知，陈寨拆迁前无论是环境还是公共服务设施方面都存在很大的问题。就拿健身设施和现有的活动场所来说，可满足老年人日常休闲的即可以使用的比率只有16%。走进陈寨，不难发现村中的大多数村民对于垃圾处理问题是没有概念的，生活垃圾不分类，80%村民表示生活垃圾都是随意堆放。除此之外，放眼整个陈寨，只有零星分布的一些花草，绿化覆盖率低，远远达不到郑州市的小区居住标准。

（二）金融支持陈寨城中村改造的效果。金融支持陈寨城中村环境改造的重点就是利用金融机构的大量资本投入涉及到村民生活的方方面面。表3是根据金融支持陈寨城中村进行改造后，预计交通、车位、公共服务设施、垃圾处理、绿化等项目的完成情况分析得出的。由表3可知，近6亿元的资金投入陈寨的交通道路建设，不仅使得陈寨新增5条道路，改善村中交通拥挤的情况，还可推动陈寨内部的交通系统建设。金融机构投入1.1亿元建造车位，使得改造后新增车位9，000余个。投入2.3亿元推动公共服务设施以及基础设施建设，不仅可以改善村民居住环境，还可以满足村民的日常生活需求。另外，投入1.6亿元和2.7元亿分别建设垃圾处理站以及小区绿化，使得新增垃圾处理站3个，绿化面积新增42，000平方米，进一步美化了区域环境。（表3）

综合以上数据分析，仅改造陈寨的环境问题就需要近15亿元的资金。庞大的资金投入，必然离不开金融机构的支持。也正是有了这些金融支持才能保证陈寨城中村改造顺利进行。由此可见，金融机构在支持陈寨城中村硬环境改造的过程中起到了至关重要的作用，部分银行在陈寨具体项目改造的资金投入如表4所示。分析可知，郑州市的商业银行为“陈寨”模式下的硬环境建设提供了强有力的资金保障。其中，XX1银行郑州分行营业部在陈寨道路建设工程中投入3.3亿元。XX3银行郑州分行营业部在公共服务设施建设上投入2.8亿元。XX4银行郑州分行营业部则投入2.4亿元用于车位建设。陈寨模式下的环境卫生建设大部分资金来源于XX2银行金水支行，共投入4.3亿元，其中2.1亿元用于改善小区绿化，2.2亿元用于建造新的垃圾处理站，上述四家银行在陈寨硬环境改造过程中投入的资金除了XX1银行郑州分行营业部是吸收一年期定期存款，其余三家银行均是吸收3～5年期定期存款所得。（表4）

四、郑州市金融支持陈寨城中村改造存在的问题

城中村的改造会涉及到多方面因素的影响，比如资金的融通、村民的沟通谈判、拆迁安置的选址与资金补偿问题等，涉及到多方利益。此外，还会面临法律法规等政策性问题。

（一）金融机构介入存在困难。目前为至，金融机构参与城中村环境改造仍然存在着各种各样的困难。首先，从外部环境来说，金融机构要想切身参与城中村项目的改造势必需要政府以及有关部门制定、发布相关政策方针性文件。查询相关文件可知，郑州市陈寨城中村改造项目进行中政府出台的相关文件不超过8个，其中涉及金融机构介入的仅有2个，且文件内容仅涉及金融机构参与改造的资质问题，并没有在改造的具体方面提出相关规定，这就使得金融机构支持城中村改造依然缺乏法律、政策的支持，因此金融机构的介入仍然需要政府的大力支持；其次，陈寨城中村改造的总投资额高达28亿元，其中环境改造投资15亿元，拆迁补偿款13亿元，而郑州市政府可提供的资金仅有12亿元，资金缺口高达16亿元，因此陈寨城中村在具体的项目改造过程中仍然会资金不足，这就使得金融机构即使介入也难以达到预期效果；最后，为了保证资金投入的安全性，银监会规定取得商业银行贷款的前提是项目资本金充足并且到位，但是政府方面出于财政资金的压力，会出现不能及时拨付建设资金的情况，这样就会导致金融机构由于资本金的问题而不能及时地介入具体改造过程中去。

（二）借贷主体错位。在城中村改造过程中，关键的两个主体分别是改造项目主体与借款主体，以陈寨为例，在进行基础设施、生活服务设施改造过程中，项目主体是郑州市政府，借款主体是以美景置业、思念地产、恒大地产为主的开发商，但是在实际改造中，常常会出现这两个主体错位的情况。之所以会出现这个原因，主要是陈寨城中村改造涉及将近4，000的户籍人口，近18万的流动人口，0.7平方公里的改造面积。因此，需要较长的建设周期，陈寨城中村改造的大部分项目只有在之后的商业开发后才会产生现金流，但是贷款期限有限，因此就产生了项目主体的现金流周期与借款主体还款周期的时间错配问题，使得金融机构面临借贷主体错位的问题。

（三）融资渠道单一。首先，陈寨城中村改造需要将近28亿元的资金，政府财政是城中村改造最重要的融资渠道，但由于中国行政和财税管理体制固有的特点造成了省市级的财政收入丰厚但是缺少有效的投入，县乡财政收入匮乏的现象，这就使得郑州市地方财政上仅拿出12亿元的资金，远远不足以支撑陈寨城中村改造项目的进行；其次，由于土地政策的变革造成土地财政收入减少，土地市场降温，郑州市近两年土地价格跌幅达到30%。同時，由于近期国家加大对房地产价格的调控，造成开发商土地开发出现问题，仅郑州市2016年土地出让量就减少了8%，造成了土地建设过程中的资金量减少，因此项目资金匮乏；最后，陈寨城中村改造过程中要求基础设施新增30%、资金投入高达5.17亿元，再加之陈寨改造项目持续两年半，与此相比建成后的收益确是有限的。而以商业银行为主的金融机构多是以实现利润最大化为经营目标，且金融机构支持城中村环境改造的资金主要来源于各银行3～5年期定期存款，单一的融资来源也就导致很多金融机构参与投资城中村的改造项目的积极性不高。而除了商业银行之外，愿意为城中村基础设施改造项目提供支持的金融政策也很有限。此外，政府没有将“PPP”模式应用在陈寨的改造过程中。

五、对策建议

根据前述分析可知，“陈寨”模式虽然取得了一定成绩，但是还存在金融机构介入困难、借贷主体错位和融资渠道单一等问题。为了妥善解决这些问题应该从以下三个方面入手：

第一，完善机制引领金融资本参与。郑州市政府应当充分发挥自身职权，完善金融机构介入相关机制，引领金融资本参与城中村改造，进而促进政府、金融机构、地产开发商等多方投入资本新格局的形成，从而更好地推动陈寨城中村改造工作的进行。

第二，开发新型贷款模式。针对金融支持城中村改造过程中出现的借贷主体错位的情况，金融机构可以开发一种新型模式，即综合贷款模式。在该模式下承贷主体主要为各种企事业法人客户，依法实施担保贷款的方式，并根据实际情况来确定贷款的金额与贷款的期限。

第三，开发多元化融资渠道。为了改变融资渠道单一的现状，政府部门要充分发挥“PPP”模式的优势，鼓励更多的金融机构参与陈寨城中村改造。首先，大力推广陈寨城中村改造项目，使更多的金融机构有机会参与其中，为城中村改造提供强有力的资金支持；其次，商业银行可以开发诸如城建信贷理财产品等新的金融产品来支持城中村改造，从而可以更加灵活的筹集到社会中的闲散资金，拓宽了城中村改造的融资渠道；最后，金融机构可以阶段性发展土地储备贷款，进而实现融资渠道的多元化，化解城中村改造过程中资金不足的尴尬局面。

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