粤桂合作特别试验区生态环保法律保障机制研究

摘 要 粤桂合作特别试验区是中国唯一的跨东西部、跨省际、跨流域的试验区。试验区的生态环保问题关涉到珠江-西江流域的生态环境、关涉到粤桂两省（区）的生态环境、关涉到试验区自身的可持续发展。本文立足于粤桂合作特别试验区生态环保的现状，针对试验区生态环保的“区内法”缺失、生态环保管理职能部门缺位以及试验区的生态环保意识相对薄弱等问题进行分析的基础上，提出相应的法律建议。

关键词 粤桂合作 特别试验区 生态环保 法律保障

基金项目：循环经济视域下粤桂特别合作试验区法律保障机制研究（KY2016YB471）。

作者简介：周丽，钦州学院海运学院副教授，研究方向：法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.298

2011年12月11日粤桂两省（区）人民政府签署的《“十二五”粤桂战略合作框架协议》，在两省（区）交界处的广东肇庆市封开县和广西梧州市蝶山区，各划50平方公里，共同建设“粤桂合作特别试验区”（以下简称试验区）。2014年7月国务院批复了《珠江-西江经济带发展规划》，试验区成为珠江-西江经济带国家战略的一部分。由于试验区跨越珠江、西江两大流域，试验区内施行生态环保政策对珠江、西江两大流域的生态环境有巨大影响。在生态环保的政策环境下，针对试验区所涉两大流域以及所在周边环境的承受力，围绕当前生态社会的建设目标以及可持续发展的战略，本文从粤桂合作特别试验区（梧州）部分探讨粤桂合作特别试验区生态环保的法律保障机制。

一、粤桂合作特别试验区生态环保的现状分析

粤桂合作特别试验区是东西部跨省际合作典范，是中国唯一的跨东西部、跨省际、跨流域的试验区。为了加快将粤桂合作特别试验区建设成为中国东西部地区跨区合作和跨省合作的创新示范试验区，国务院给予包括生态环保等五个方面优惠政策。为了确保粤桂合作特别试验区在发展的过程中不损害珠江——西江的生态环境，2013年《粤桂合作特别试验区总体发展规划》（2012-2030年）指出“加強试验区产业准入的把控，打造西江流域生态环保和再生资源综合利用示范园区，探索跨区域生态建设与环境综合治理新机制，加强试验区内西江流域水环境综合监测、保护和治理，成为西江跨区域水资源保护和生态环境建设的生态文明走廊。” 粤桂两省为了进一步落实保护珠江——西江的生态环境质量任务，于2014年合作签署《粤桂合作特别试验区建设实施方案》，方案明确把构建生态环保体系置于首要任务的地位。可见，两省政府已经从发展战略上高度重视试验区的生态环保问题，以经济生态理念为两省合作基础，以可持续发展观协调环境与资源承载能力作为生态环保的目标，实现粤桂经济的可持续发展战略。粤桂合作特别试验区管理委员会应当坚持生态环保发展趋势，按自然生态系统原则组织经济活动，提高资源和能源的利用率，保持和增加优质资源总量与优质生态环境总量，实现环境与经济的协调发展。

二、粤桂合作特别试验区生态环保存在的问题

粤桂两地政府在国务院的优惠政策下共同指导粤桂合作特别试验区的发展、管理试验区的日常事宜。截止2016年底，《粤桂合作特别试验区建设改革创新先行总体方案》和《粤桂合作特别试验区管理办法》尚未出台，试验区缺乏独立的管理职权。兼之，粤桂两省（区）政府首次深层合作试验区恰逢试验区处于初级阶段，在生态环保管理上缺乏相应的管理经验也在所难免。笔者针对试验区目前的生态环保状况进行初步调查，发现试验区存在以下问题：

（一）缺乏规范生态环保的“区内法”

目前，粤桂合作特别试验区已有的相关政策、规定中，涉及到生态环保问题的主要有以下几个政策、文件。一是《粤桂合作特别试验区总体发展规划 （2012-2030年）》（2014年3月发布），该规划专门单列“生态环境”章节，把试验区的生态环境置于重要地位。二是《粤桂合作特别试验区建设实施方案》（2014年10月施行）立足试验区的发展定位与发展目标，把构建试验区的生态环保体系作为首要任务加以推进。三是《广西壮族自治区人民政府关于千方百计做好稳增长工作的意见》（2015年发布）提出大力发展林业生态经济，加快现代水产畜牧业，开展生态循环养殖模式以及清洁养殖模式。四是《加快珠江-西江经济带（广西）发展若干政策》（2016年12月印发）强化西江生态和环境保护。虽然上述政策、文件从不同侧面不同程度提及与试验区相关的生态环保问题，但是，上述政策、文件几乎是框架性、体系性以及原则性规定。

截至2016年底，粤桂两省（区）政府以及试验区均尚未针对深化国务院给予试验区的生态环保政策出台相应的规范性文件。试验区尚未出台落实《粤桂合作特别试验区总体发展规划》、《粤桂合作特别试验区建设实施方案》的具体性规范文件。试验区相关的生态环保政策该如何部署？《粤桂合作特别试验区总体发展规划》中提及生态环保规划该如何落实？《粤桂合作特别试验区建设实施方案》中提及的生态环保方案该如何细化？如何使得“区内”每一项目所进驻的企业经济模式符合总体发展规划中的生态环境部署？每一类型的企业该如何分担生态环境规划的责任等都是一个亟待解决的问题。可以说，试验区对生态环保方面的“立法”缺位，直接影响到广东广西两省（区）制定的生态环保政策的施行效果，间接对试验区企业布局的系统性构建、物资循环以及能量流动运行模式造成一定的影响。

（二）缺乏专门的生态环保管理职能部门

粤桂合作特别试验区是目前我国唯一跨省区、跨流域建立的合作典范，在园区建设、管理上几乎没有先例可循。粤桂合作特别试验区正处于发展的起步阶段，机构设置还来不及细化。《粤桂合作特别试验区建设实施方案》（2014年发布）提出如下高层管理、决策性运行机构：一是联合成立两省（区）推进珠江-西江经济带发展规划实施联席会议，作为试验区开发建设的最高决策协调机构，主要负责统筹指导试验区发展过程中的重大事项。二是两市市长联席会议，对试验区开发建设中的具体问题进行协、解决。三是试验管委会联席会议，负责统筹协调试验区日常管理和规划、建设、运营管理等重大问题。从性质上看，由于上述不同级别的联席会议均属于临时性的议事机构，仅仅是解决粤桂合作特别试验区原则性、方向性、规划性的重大问题。为了落实《粤桂合作特别试验区建设实施方案》，2016年7月粤桂特区管委会党政办公布试验区（梧州）管委会设五个内设机构。纵观五个内设机构的工作职责，只有发展规划局的工作职责之一是负责试验区环境卫生、生态环境保护，除此之外，没有任何部门专门负责生态环保的管理。

粤桂合作特别试验区发展规划局负责的工作非常庞杂，“环境卫生、生态环境保护”仅是其职责之一。从环境管理的角度来看，试验区发展规划局负责的工作过于庞杂。长期由规划局对生态环保进行管理，则容易到导致规划局对生态环保的管理缺乏专业性。从粤桂合作特别试验区长远发展来看，缺乏专门的生态环保管理职能部门，《粤桂合作特别试验区总体发展规划》中针对生态环境问题的总体规划及部署将难以得到落实；另一方面，由于入园企业缺乏生态环保部门监督，加上粤桂合作特别试验区“区内”每一个片区企业的生态环保责任不明确，极易引致“入区”企业不重视生态环境保护。由于目前试验区处于初步发展阶段，试验区内没有任何一个部门对区内的经济模式进行统一布局与引导，试验区内企业的经济生产模式极易出现“各自为政”的生产经营模式，极易引致试验区生产企业对生产资源的浪费。循环经济所提倡的3R原则难以实现，低碳经济模式难以保障，从而使得试验区的生态环保质量难以得到进一步的提升。

（三）“区内”生态环保意识相对薄弱

试验区跨越珠江-西江两大流域，试验区的生产模式对整个园区环境以及两大流域的生态环境有极大的影响性。虽然国务院已经给予试验区生态环保方面的优惠政策，试验区也制定了《粤桂合作特别试验区总体发展规划》、《粤桂合作特别试验区建设实施方案》。但是，“区内”生态环保意识仍相对比较薄弱，具体表现在以下几点。一是试验区关于生态环保政策、规划等宣传力度不大。试验区对《粤桂合作特别试验区总体发展规划》、《粤桂合作特别试验区建设实施方案》以及国务院支持园区发展的生态环保政策宣传力度不够。截至2017年5月，试验区尚未侧重生态环保相关政策进行全面宣传，试验区所进驻企业的生产与管理尚未渗透生态环保政策。二是试验区各项目对其所进驻企业的经济生产模式缺乏总体规划。截至2017年5月，试验区设置的重点项目高达40个。几乎所有重点项目简介均不涉及项目的经济生产模式，也不涉及企业之间的生态环保生产、销售等系统设计，各企业之间原料循环生产、低碳生产等生态环保的意识相对薄弱。

三、粤桂合作特别试验区有关生态环保的改革措施

根据上文提出的问题，考察粤桂合作特别试验区有关生态环保方面的政策、管理机制，针对粤桂合作特别试验区规划以及试验区的跨省、众多优惠叠加的具体情况，笔者提出以下建议：

（一）制定规约试验区生态环保的“联合文件”

截至到2016年底粤桂合作特别试验区尚缺乏试验区特殊生态地理位置与国务院给予的生态政策相匹配的“区内法”。国务院给予生态保护政策具有很强的纲领性，《粤桂合作特别试验区总体发展规划》也仅仅是抽象性规定。因而，如果试验区不制定相关的“区内法”，国家的生态环保政策以及《粤桂合作特别试验区总体发展规划》很难在试验区的土壤里生根发芽，试验区的生态环保问题依然得不到解决，生态环保政策得不到落实，珠江-西江流域以及试验区周边环境得不到应有的保障。

由于2013年《粤桂合作特别试验区总体发展规划 》（2012- 2030年）提出“探索跨区域生态建设与环境综合治理新机制”，试验区有必要根据区内生态环保目标与发展总体规划的需求，探讨试验区的生态环保治“区内法”。笔者认为，试验区的“区内法”最理想的形式是 “联合文件”。以“联合文件”的形式规制试验区与生态环保相关的系列问题，实现跨区域生态建设与环境综合治理新机制。试验区“联合文件”至少应该从以下层面考虑。一是法律层面，在遵守生态环保相关的宪法性规范、法律、行政法规的基础上，还必须考虑粤桂两省（区）现行生态环保方面的地方性法规、行政规章。以法律规范指引试验区循环经济的“联合文件”的制定。二是政策层面，在坚持试验区总体规划以及重视试验区跨流域特殊地理位置的前提下，统筹把握试验区生态环保政策。三是试验区层面，在遵循生态环保法律法规以及相关国务院给予试验区生态环保政策的前提下，对进驻园区的企业设立严格的门槛，尽量引进低污染低能耗的企业，并对每一类项目所进驻的企业设计可循环的生产模式或低碳的生产模式。四是以“联合文件”的形式确立生态环保的专门性管理机构独立地位，以便对试验区的生态环保进行管理。总体而言，“联合文件”应当充分调动两省（区）环保部门的积极性、上述各级联席会议的指导性，以生态环保法律和国家给予试验区的政策为尺度，“量体裁衣”，为试验区“裁剪”合适的“联合文件”。

（二）设立生态环保管理的专门机构并优化机构职责

由于截至2016年底， 粤桂合作特别试验区尚未有专门负责管理生态环保。为了落实试验区的生态环保任务对试验区的生态环保进行有效监管，笔者建议粤桂合作特别试验区设立专门管理生态环境的机构。该专门机构接受发展规划局的统筹规划性指导，但独立于发展规划局，主要负责试验区环境卫生、生态环境宣传、生态环境保护、环境执法、环境监督。具体的职责至少包括以下内容：一是协助粤桂合作特别试验区制定“区内”生态环境管理规范，制定相应的生态环境标准对进驻企业入门门槛把关。二是加强我国有关环境保护等方面的法律法规的宣传，尤其是加强“区内”生态环境管理规范在“区内”宣传，提高“区内”企业的环保意识。三是组建专门的环境执法队伍，既监督“区内”企业遵守生态环境方面的法律法规规定，也对违反生态环保的企业进行执法。四是防范“区内”企业违反生态环境方面法律规范的行为，严厉惩治违反生态环保的企业。

（三）运用政策激励“区内”企业提高生态环保意识

促使经济个体提高节能意识、保护生态环境，唯有经济政策的激励和法律制度的保障。基于两省区签署的《试验区建设实施方案》显示国务院在金融、土地、财税、开放合作、生态环保等5个方面给予23條政策支持。粤桂合作特别试验区可以生态环保为核心，合理运用金融、财税等激励性政策为园区的生态环保服务，确保入园企业在遵守生态环保相关法律法规的基础上，优化生态防护带、生态廊以及生态绿岛，使得园区的环境布局更加和谐、合理。

为了细化落实《试验区建设实施方案》的生态环保政策，粤桂两省（区）政府以及试验区应该通盘考虑珠江-西江流域、试验区以及周边生态环境，广泛运用各种手段最大限度激励企业提高生态环保意识。笔者认为，提高企业生态环保意识重要做法是设定相应的政策、措施激励企业提高生态环保意识。粤桂合作特别试验区的经济促进局、发展规划局、财政金融局可以根据各种行业的环保标准衡量企业的生态环保指数情况，联合商议在“区内”重新分配金融、财税等优惠政策。大致的做法是运用大气污染、水污染、噪音污染、垃圾污染等技术指标衡量企业对周边环境造成的影响；充分利用试验区现有的财税政策，对“零排放”、“低排放”污染的企业给予不同程度的融资政策以及税收政策支持。笔者建议总体上优化生态文明程度与金融政策、财税政策成正比，鼓励入园企业选择循环经济模式、低碳经济模式，不断提高专业技术水平。

四、结语

珠江-西江经济带是我国覆盖人口超过5000万的第二大经济带，2014年被列入国家战略。试验区在统筹把握试验区、珠江-西江流域以及周边生态环境的基础上，结合我国生态环保相关的法律法规，发挥粤桂两省（区）政府的管理优势，制定在区内施行生态环保的“联合文件”。为了确保“联合文件”在区内的效力，严格执行“联合文件”相关规定，试验区有必要设立生态环保管理的专门机构，并且按照“联合文件”的具体内容不断优化机构职责。生态环保管理专门机构确保生态环保“联合文件”在试验区有效施行的同时，还对试验区内有违“联合文件”的企业生产经营行为进行查处。生态环保管理专门机构对试验区内所进驻企业遵守生态环保“联合文件”的相关情况都记录在案，便于粤桂合作特别试验区的经济促进局、发展规划局、财政金融局根据企业遵守生态环保的程度联合商议决定企业所享受试验区内部重新分配金融、财税等优惠政策。

参考文献：

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