贵州省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作现状及存在问题

王之明 李海英 安宏锋 龚 伟(贵州省环境监测中心站，贵阳 550081)

贵州省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作现状及存在问题

王之明 李海英 安宏锋 龚 伟
(贵州省环境监测中心站，贵阳 550081)

国家重点生态功能区县域生态环境质量考核是评估中央对地方重点生态功能区转移支付资金使用效果的一个重要方法。目前贵州省已有36个县域纳入国家考核名单。本文就贵州省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作开展现状与存在问题进行分析与探讨。

国家重点生态功能区；考核；现状；贵州

根据《全国主体功能区规划》(国发[2010]46号)，国家重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域[1]。为加强国家重点生态功能区生态环境保护，增强生态系统在防风固沙、水土保持、水源涵养和生物多样性维护方面的功能，自2008年开始，中央财政启动了国家重点生态功能区财政转移支付，对位于国家重点生态功能区内的县级政府给予一般性财政转移支付资金。根据县域生态环境质量考核结果，中央财政对国家重点生态功能区县域转移支付资金额度实施调节，应用资金奖惩机制，实现奖励和约束并举，使生态补偿更加合理[2]。从2009年开始，环保部、财政部联合开展了国家重点生态功能区县域生态环境质量监测、评价与考核专项工作[3]。截止2016年，纳入国家重点生态功能区转移支付的县域达725个，分布在河北、山西、内蒙古等28个省份，累计下达转移支付资金近3100亿元。

贵州省被纳入国家重点生态功能区县域生态环境质量考核的县域总共有36个，2016年贵州省被考核县共获得中央财政拨付的国家重点生态功能区转移支付资金近21亿元。

1 贵州省考核范围和内容

贵州省被纳入国家重点生态功能区县域生态环境质量考核的县域全部分布于桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区，生态功能类型均属于水土保持类型。36个被考核县分属除省会贵阳市以外的八个市(州)(表1)，占全省国土面积的 50.22%。

表1 贵州省国家重点生态功能区县域名单(截止2016年)

国家重点生态功能区县域生态环境质量评价考核指标分为技术评价指标和调节指标两部分(表2)。技术评价指标由自然生态指标和环境状况指标组成，分为水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等四类生态功能类型，根据被考核县所属的生态功能类型选择相应的技术评价指标进行考核。调节指标包括生态环境保护与管理、无人机遥感抽查以及人为因素引发的突发环境事件三部分[4-5]。

表2 水土保持型国家重点生态功能区县域生态环境质量评价考核指标体系

为了突出地方政府在生态环境保护方面取得的成效，消除自然条件导致的考核结果差异，考核工作采用综合指数法评价县域生态环境质量，考核结果体现为生态环境质量动态变化值(ΔEI)，生态环境质量变化的分级标准按照数值大小分为“变好”、“基本稳定”和“变差”三个等级，并且将变好、变差进一步细分为“轻微”、“一般”和“明显”三类，最终形成了三等七类的考核标准，财政部门以此作为每年度中央财政重点生态功能区转移支付资金调节主要依据。

2 贵州省考核工作现状

贵州省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作是在环保部、财政部的统一部署下，由省级环保部门和财政部门联合组织实施，具体包括下达国家重点生态功能区县域生态环境质量监测、评价与考核工作方案，组织技术培训，现查核查，环境监测技术指导和质量控制，数据省级审核及编写省级审核报告。

贵州省考核工作自2011年启动以来经过五年多的实践与探索，省级考核工作进展顺利，取得了较为明显的成效。

2.1 逐渐建立起考核工作机制

通过近五年的考核实践，基本建立了各项工作的组织关系，明确了国家、省级和县级责任分工，建立起定期考核评估工作机制，形成了“县级自查自报、省级审核把关、国家审核评价、专家现场核查”的操作模式。

省级管理层面，省环保厅与省财政厅联合印发考核工作实施方案，共同组织开展每年的考核工作，具体为省财政厅负责指导行政区内考核工作，开展数据审核和现场核查等工作，研究制定省级重点生态功能区转移支付办法，落实考核结果的应用。省环保厅负责组织实施行政区内监测评价与考核工作，组织完成考核县域的生态环境监测任务；负责考核县域生态环境监测数据质量控制和现场核查，开展工作培训、业务指导、数据汇总(审核)等；向环境保护部提交本省(区、市)县域生态环境质量考核工作报告。

被考核县级人民政府按照国家、省级财政和环境保护主管部门的有关要求，负责本县域自查工作。按考核要求及时开展环境监测工作，填报相关数据、资料，编写自查报告，保障相关工作经费，并对监测数据的准确性和自查报告的规范性、完整性负责。

2.2 县级政府思想认识的转变

国家重点生态功能区中央转移支付从2008年开始，作为一般性财政转移支付，该项资金在使用上较其它专项资金限制较少，主要可用于地方生态环境保护和改善民生方面[6]，包括污染防治、自然生态保护、退耕还林、污染减排、可再生能源和其它民生改善支出等项目，但不得用于楼堂馆所及形象工程和竞争性领域。而2014年以前，国家对转移支付资金用途缺少考核评估，加之贵州省被列入国家重点生态功能区的县域多为贫困县，县级政府将该笔资金主要用于民生保障方面，在环境保护方面投入明显不足。随着2011贵州省考核工作的深入开展，县级政府对国家考核工作态度完成了由最初的被动接受、消极应付到现在的积极按照国家和省里的相关要求组织开展考核的转变。由于中央对地方国家重点生态功能区转移支付实行“注重激励，强化约束”原则，加大了转移支付与考评结果挂钩的奖惩力度，县级政府逐步认识到，作为限制级开发的国家重点生态功能区，良好的生态环境也是生产力，只有保护好生态环境才能享受到更多的中央转移支付资金，并且主动加强生态环境保护建设，提升环境监管水平和地方政府基本公共服务保障能力，努力改善生态环境质量。

2.3 县级环境监管能力的提升

贵州省地处我国西部欠发达地区，地方财力有限，考核工作启动之初，县级环保机构普遍存在着技术人员短缺、业务用房紧张、仪器设备老化、环境监管业务运行经费不足等问题，基本上都不能独自完成各自县域内的环境质量监测工作。经过近些年的县域考核，县级财政加大了对环境监管能力的投入，很多县实现了环境监测站从无到有，从弱到强，逐步克服困难并解决问题，环境监测能力得到显著提高。目前，在全省36个被考核县域中，所有的县均已建成环境空气质量自动监测站，实现了数据与贵州省环境监测中心站联网；18个县域具备了开展各自境内(或部分)考核断面水质和污染源企业环境监督性监测能力。

2.4 开展现场核查，强化省级监督指导

县域生态环境质量考核的责任主体是县级政府，但考核材料和数据报送涉及环保、国土、林业、农业、水利、发改、财政和统计等众多部门，需要各部门的落实和配合。按照国家的考核工作方案，省环保厅每年均随机抽取一定比例的被考核县开展省级现场核查工作，采取问题导向核查和专项核查的形式，针对往年省级审核中发现的县域考核材料中出现的不足，带着问题去核查[7]，以推动县级政府更好地做好考核工作。

通过这些年的现场核查：(1)进一步宣贯国家重点生态功能区建设的重要意义，解读国家最新考核方案和政策，督促地方政府加强组织领导，更好地用好转移支付资金；(2)监督检查主要污染源和公共环保设施的运行状况，生态工程建设落实程度，核查上报数据的原始支撑材料；(3)强化对地方环境监测机构实验室质量控制的监督，确保上报数据真实、有效。

3 存在的问题

县域生态环境质量的改善是一个长期缓慢的过程[8]。虽然近几年通过中央转移资金的拨付和考核，贵州省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作取得一定积极成果，但仍存在一些问题需要逐步解决。

3.1 管理层面上，部门间协作不深入

省级层面上，省级环保厅与财政厅协作不够深入细致。虽然两个部门每年联合印发《考核方案》，但财政部门并未深入参与和指导省内现场核查工作，未建立起省内的国家重点生态功能区转移支付资金的分配、使用制度，不利于引导转移支付资金最大程度的发挥生态环境保护作用和考核工作的进一步推进。

3.2 技术层面上，县级监测能力亟待提高

环境监测是度量环境质量的“标尺”，是环境管理的“耳目”。县域生态环境质量考核工作的核心内容是监测和评价县域生态环境质量。在贵州省被考核县域中，虽然有约50%县域已逐渐具备一定的基本监测能力，但大多数均不具备有机污染物分析测试能力，距离国家要求的对境内环境质量“测得准”、“说得清”还有一定差距[9]。建议县级人民政府继续加强对县级环境监测能力的重视程度，加大投入，做好人员培训和技术人才引进工作。

3.3 资金下达上，转移支付资金总量不足

贵州省36个国家重点生态功能区县域大多数地处山区，经济落后，工业少，地方财力弱，86%的县为国家级贫困县。由于不能够进行高强度工业开发，加上生态环境保护与建设资金需求大，资金缺口较为突出。2016年贵州省各被考核县所获中央转移支付资金额总体不高，每县平均仅为0.58亿元。建议国家适当加大对贵州省国家重点生态功能区转移支付资金拨付力度，同时强化国家层面的现场核查工作，以便有效督导地方政府用好转移支付资金。

[1] 国务院.全国主体功能区划[Z/OL].

国发[2010]46.(2010-12-21)[2017-06-23]. http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

[2] 财政部.2016年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法[Z/OL].财预〔2016〕117号.(2016-09-09)[2017-05-24]. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2016/wg201610/201703/t20170317_2559986.html.

[3] 环境保护部环境监测司,中国环境监测总站.国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核技术指南[M].北京：中国环境科学出版社,2014.

[4] 环境保护部,财政部. 国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核指标体系[Z].环发[2014]32号.2014.

[5] 环境保护部.国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核体系实施细则(试行)[Z].环办[2014]96号.2014.

[6] 徐永明.内蒙古自治区国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作现状与存在问题 [J].环境与发展,2014,26(1):9-11.

[7] 钱震,蒋火华,刘海江.关于国家重点生态功能区县域生态环境质量考核中现场核查的思考[J].环境与可持续发展,2012,37(5):34-36.

[8] 王之明,母国宏.遥感技术在贵州省生态环境质量评价体系中的应用[J].环保科技,2011，17(2)：23-27.

[9] 江川,王之明,黄文琥.贵州省生态文明建设现状与对策 [J].中国环境监测,2014, 30(3)： 13-17.

The status quo and problems of the county-level ecological environment quality assessment in national key ecological function areas in Guizhou Province

Wang Zhiming, Li Haiying, An Hongfeng, Gong Wei
(Environmental Monitoring Center of Guizhou Province, Guiyang 550081)

The ecological environment quality assessment in national key ecological function areas is an important way to evaluate the effectiveness of fund use from central government to local government under the title of "transfer payment for key ecological function area". At present, 36 counties of Guizhou Province were involved for assessment. This paper analyzes and discusses the status quo and existing problems of national key ecological environment quality assessment in Guizhou Province.

national key ecological function areas; assessment; status quos; Guizhou Province

2017-05-04； 2017-07-24修回

王之明(1983-)，男，硕士，高级工程师，研究方向：生态环境质量监测与评价。E-mail:44697200@qq.com

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