基于网格化管理的湖泊动态管护模式研究

刘劲松，戴小琳，吴苏舒

(1.江苏省水利厅，江苏 南京 210029； 2.江苏省水利科学研究院，江苏 南京 210017)

基于网格化管理的湖泊动态管护模式研究

刘劲松1，戴小琳1，吴苏舒2

(1.江苏省水利厅，江苏 南京 210029； 2.江苏省水利科学研究院，江苏 南京 210017)

为实现湖泊长效管护的目的，将网格化管理引入湖泊管理与保护，完善湖泊管理机制和手段。通过定格、定人、定责，及时发现、分析和预测湖泊管理与保护中出现的问题，并对湖泊管护重点及能力进行适时调整。利用基于网格化管理的湖泊动态管护模式，根据对湖泊管护区域地理信息的细分、体制的建全、管护能力的强化，建立动态湖泊管理与保护系统，实现江苏省湖泊长效管护。

动态管护；湖泊管理；湖泊保护；网格化管理；洪泽湖

湖泊是地球自然生态系统的重要组成部分，是大自然赐予人类的“天然宝库”。我国湖泊数量众多，分布广泛，全国面积大于1 km2的天然湖泊共有2 943个，总面积达8.45万km2。湖泊是水资源的重要载体，我国湖泊淡水资源量约占全国水资源量的8.5%。[1]湖泊具有防洪、供水、调蓄、生态、旅游、航运、养殖等多种功能，对保障我国经济社会健康可持续发展具有重要作用。多年来，我国高度重视湖泊管理与保护工作，综合治理持续开展、管理体制机制不断完善，湖泊公益性功能得到恢复提升。但是非法圈圩、非法采砂、非法建设、水生态退化、水质恶化、开发无序等问题仍未得到根本解决[2-4]。中国共产党第十八次全国代表大会报告要求加强对生态空间管控、建设生态文明，让湖泊休养生息，对我国湖泊保护意义重大、影响深远。笔者针对湖泊人为侵害、开发无序、管理薄弱等问题，创新提出了湖泊网格化管理体制，并在洪泽湖管理保护实践中取得较好效果，于2017在江苏全面推广。湖泊动态管护是在湖泊管理与保护过程中，通过对湖泊水生态环境面临的重点问题进行分析、预测，对湖泊管护手段及能力进行适时调整的一种管理模式。我国当前的湖泊管理与保护，需根据内外部管护需求的变化及时调整管护的方式手段，在管护上要求适应环境不断变化。

湖泊的网格化管理[5]是一种管理机制和手段，通过定格、定人、定责，及时发现、分析和预测湖泊管理与保护中出现的问题，并对湖泊管护手段及能力进行适时调整。在过去的十年中网格化管理被广泛应用于海事、城市管理、国土资源管理、社区管理等领域[6-10]。在网格化管理模式下,网格管理主体在所分管的网格内进行管理,把发现的问题运用移动信息技术及时反馈、及时处理[11-13]。笔者将网格化管理引入湖泊管理与保护,以网格化管理为基础，构建一个将湖泊管理范围进行网格化细分和整合的动态管护模式。

1 基于网格化管理的动态管护

随着经济社会的不断发展，湖泊的非法侵占、水环境污染、水生态退化、不合理开发利用等问题处于发展变化和动态演变的过程中。这对湖泊管理与保护提出了新的要求，管理部门需要对湖泊管护的内容和能力进行动态调整。在人为侵占湖泊、破坏水生态环境的现实问题下，湖泊管理手段急需进行适时调整和完善。以江苏省洪泽湖为例，洪泽湖人为侵占、水域萎缩、水质恶化和水生态退化、资源过度开发等问题长期存在。2010—2013年江苏省开展了2次大规模的洪泽湖非法圈圩、非法养殖清除工作，累计清除2010年以来洪泽湖非法圈圩110处。然而2013—2014年又新增非法圈圩、非法养殖261处。究其原因，主要是因为目前洪泽湖管理体制机制不健全，市县湖泊管理责任尚未很好落实，巡查和执法死角多，河湖管理职能没有完全落实到位，长效管理的成效不理想。为此，笔者提出一种基于网格化管理的动态管护模式，即根据对湖泊管护区域地理信息的细分、体制的建全、管护能力的强化，建立动态的湖泊管理与保护系统。在地域上依据管理范围内的行政区划、地形地貌、面积等进行网格的划分，并健全每个网格的管理体制机制，做到定格、定人、定责，继而针对每个网格的特点进行管护能力建设，动态调整网格内管护责任主体、特定地理信息、管护需求、管护对象及能力建设等内容。

2 湖区网格的划分及管理体制的制定

江苏省境内湖泊众多，各湖泊依据各自的地形地貌、水域陆域面积、湖湾河汊复杂程度等划分网格。网格的划分方法采取2层划分的方法，依据任务相当、界定清晰、责任明确的原则划分网格，网格间有机衔接、不留空白。首先划分片区，然后在每个片区内划分网格。

洪泽湖属浅水型湖泊，是淮河上、中游来水和南水北调东线工程重要的调蓄湖泊，是苏北地区主要的水源地，蓄水保护范围面积为 1 780 km2，保护范围线长521.3 km。洪泽湖水域面积受泥沙淤积和历年来围垦影响，呈不断缩小趋势。洪泽湖网格化管理近期目标是通过推进洪泽湖网格化管理来加强宣传、巡查、执法，及时发现人为侵占湖泊等行为，对圈圩等突出问题做到早发现、早处置；远期目标是通过洪泽湖网格化管理强化湖区防洪、生态、资源等管理。通过洪泽湖网格化管理机制的创新和实践，建立科学的分工协作机制、高效的工作运行机制、规范的监督考核机制，形成“人员入格、责任定格”的管理网络，实现网格化责任到位、监督定位、奖惩定量。依据管理范围内的行政区划、地形地貌、面积等，对洪泽湖管理范围进行网格的划分。

在洪泽湖网格化管理中，管理体制的制定是保障湖泊长效管护的基础。按照统一管理与分级管理要求，设立三级网格。依据事权划分和管理现状，分别明确三级网格的主要职责。

a. 一级网格。以洪泽湖全湖为单元划分一级网格，覆盖范围为：无挡洪堤的以洪泽湖蓄水范围线为界，有挡洪堤的以挡洪堤背水侧堤脚线为界，洪泽湖大堤以保护范围线为界, 覆盖范围总面积约为 1 800 km2。责任主体为江苏省洪泽湖管理委员会(以下简称管委会)，日常事务由管委会办公室负责，网格化管理中重大事务须提交管委会研究决策。

b. 二级网格。在一级网格范围内，沿湖洪泽县、盱眙县、淮阴区、泗洪县、泗阳县、宿城区和江苏省洪泽湖水利工程管理处按照行政辖区和管理范围划定，二级网格可根据乡镇区划细化片区。洪泽湖网格化管理范围内共划分30个二级网格。每个二级网格，设湖长1名、副湖长若干名，湖长由各县(区)政府领导和江苏省洪泽湖水利工程管理处领导担任，副湖长由相关乡镇(街道、林场、农场、湿地)和江苏省洪泽湖水利工程管理处所辖管理所主要负责人担任。为做好网格化管理的衔接，每个县(区)设立湖长办公室，办公室设在水利(务)局。

c. 三级网格。洪泽县、盱眙县、淮阴区、泗洪县、泗阳县、宿城区和江苏省洪泽湖水利工程管理处在各自二级网格范围内，按照水域陆域面积大小、湖湾河汊复杂程度、非法圈圩数量和巡查难易程度等，划分若干三级网格，洪泽湖网格化管理范围内共设置309个三级网格，其中敞水区187个网格，圩区围网区共122个网格。三级网格面积约为5～8 km2(图1)。三级网格可分水域网格和圩区围网区网格，其中圩区围网区网格需落实网格长1名，网格长由各县(区)水行政主管部门下属事业单位、江苏省洪泽湖水利工程管理处所辖管理所中在编在职的公职人员担任，定岗定责。敞水区网格其中一个重要作用就是便于定位，与便携式定位巡查系统结合后，有利于在大的水域开展生态调查、执法巡查、人员搜救等工作，敞水区网格暂时不设网格长。

图1 洪泽湖网格化管理网格划分示意图

图2 湖泊网格化管理信息平台工作流程示意图

3 网格管理保障体系

3.1 洪泽湖现行管理组织体系

洪泽湖实行统一管理与分级管理相结合的管理体制，江苏省水利厅为洪泽湖的主管机关。江苏省洪泽湖水利工程管理处协助省水利厅管理湖泊保护、开发与管理工作，并监督、检查、指导沿湖县(市、区)水利部门湖泊管理机构的湖泊管护工作。

2015年9月，江苏省政府以“苏政复〔2015〕95号”文批复同意成立江苏省洪泽湖管理委员会。管委会的主要职能为：在省委、省政府的领导下，认真贯彻湖泊管理保护、开发利用、综合治理等方面的法律法规，研究制定加强洪泽湖管理与保护的政策措施，组织编制洪泽湖管理与保护、资源开发利用、综合治理等规划，统筹协调洪泽湖管理、开发、利用、保护、治理等事务，切实强化湖泊监督管理，全面提升洪泽湖管理与保护水平。

管委会成员单位由省水利厅、省发展和改革委员会、省公安厅、省财政厅、省环保厅、省交通运输厅、省海洋与渔业局、省林业局、淮安和宿迁市人民政府及所辖洪泽、盱眙、淮阴、宿城、泗洪、泗阳县(区)人民政府组成。管委会主任由省水利厅主要负责人担任，各成员单位分管负责人为成员。管委会下设办公室，承担日常工作。2015年10月19日，江苏省机构编制委员会办公室批复在江苏省洪泽湖水利工程管理处增挂江苏省洪泽湖管理委员会办公室牌子，承担江苏省洪泽湖管理委员会的日常工作。

3.2 网格化管理信息平台

建设湖泊网格化管理信息平台，以信息化支撑网格化管理，建立湖泊网格化管理信息数据库，配发现场巡查定位等设备，利用GPS定位系统、遥感监测、视频监控系统等手段，搭建网格化日常管理系统，实现湖泊巡查、监控、网格化日常管理全覆盖，动态掌握全湖巡查管理和涉湖违法行为情况。建立网格化分级处置方案，具体工作流程见图2。各网格点巡查、监测和举报发现的问题，根据违法事件危害程度分I、II、III三个等级，划分方法由管委会会同各县区湖长办公室制定，一般III级事件由湖长办公室协调相关部门解决，II级事件由湖长负责协调，I级事件由管委会协调各成员单位解决。

3.3 强化网格监督考核

建立健全洪泽湖网格化管理工作考核制度，细化考核指标，制定考核办法。加强考核力度，上级网格要定期组织对下级网格日常运行管理情况和重大活动开展情况进行检查评价，通报检查督查结果。对网格责任履行落实不力的单位和人员进行问责，对工作成绩突出的单位和人员进行表彰奖励。鼓励县(区)创新管理考核办法，可从网格化管理经费中提取不超过20%的经费用于奖励。

3.4 建立资金投入机制

建立洪泽湖管理与保护网格化管理工作运行经费的保障机制，将湖泊巡查、查处、网格长人员工资等工作经费纳入同级财政保障范围，逐步完备各类巡查、执法管理设施配置。

4 结 语

为了适应经济新常态下湖泊动态管护的需求，完善湖泊管理与保护体制机制，强化湖泊动态管护及长效管理，提出一种基于网格化管理的动态管护模式，做到定格、定人、定责，并针对每个网格的特点进行管护能力建设，动态调整网格内管护责任主体、特定地理信息、管护需求、管护对象及能力建设等内容。通过湖泊网格化管理加强湖泊保护，做到早发现、早处置，继而强化湖区防洪、生态、资源等管理。推行湖泊网格化管理，从源头上、从根本上逐步实现湖泊的长效管护，保护并恢复湖泊防洪、供水、生态等功能，维护湖泊健康生态。

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江苏省水利科技项目(2016072)

刘劲松(1971—)，男，高级工程师，主要从事湖泊及水利工程管理研究。E-mail：jsliujs@163.com

吴苏舒(1979—)，女，高级工程师，博士，主要从事水资源与水环境保护研究。E-mail：wsspp8@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.010

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1003-9511(2017)04-0051-04

2017-04-07 编辑：方宇彤)