从奥巴马到特朗普：美国科技创新政策特点和趋势分析

董艳春，徐治立，霍宇同

(北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191)

从奥巴马到特朗普：美国科技创新政策特点和趋势分析

董艳春，徐治立，霍宇同

(北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191)

科技创新政策是对一系列旨在推动科技发展策略措施的统称，既为科技发展指明战略方向也规划出具体战术路径。通过对奥巴马政府科技创新政策的研究，总结出其在政策制定战略、政策战术选择、政策目标定位等方面的特点。特朗普政府颁布的2018财年预算蓝图，在一定程度上反映出新政府的科技发展规划，因此文章以其内容分析为基础，并通过与奥巴马时期进行比较，分析出特朗普时代美国科技创新政策呈现出的新特点和新趋势。

奥巴马；特朗普；预算；科技创新政策

1 引言

伴随着知识经济时代的到来，基于知识创造和运用的科学技术得到飞速发展，而科技发展的核心在于创新，因此世界各国纷纷出台了一系列科技创新政策。科技创新政策是指决策者为实现所辖区域的科技进步和经济发展目标，而对社会公共资源进行倾斜性分配的有关公共政策和辅助性的金融政策[1]。美国作为先进的创新驱动型国家，其制定和实施科技创新政策情况居于世界领先地位。单是奥巴马时期政府就先后颁布了《美国恢复和再投资法案》《国家制造业创新网络》《美国创新战略》等多项旨在促进科技发展的创新政策，这些创新政策对美国提升本国创新能力、增强国际竞争力起到推动作用。特朗普上台以后，特别是新政府发布的2018财年预算蓝图，对已有科技创新政策做出较大调整，那么这些调整体现在哪些方面，又呈现出怎样的特点和趋势，这将是本文的研究重点所在。

2 奥巴马时期美国科技创新政策研究

奥巴马在2009年的就职演说中提到：“我们要恢复科学的正确地位”。这一说法既迎合了科学界对小布什时期美国科技政策的不满，也反映出本届政府以科技发展助力美国摆脱金融危机并实现经济发展的美好愿望[2]。奥巴马上台后政府出台多项科技创新政策，通过鼓励在环保、医疗、教育等领域开展创新活动，积极振兴美国科技创新以促进国家经济发展。8年后美国科技实力和创新能力均得到不同程度提高。

2.1 奥巴马时期美国科技创新政策的特点分析

(1)注重科技创新政策顶层设计，突出政府机构科技导向作用。奥巴马政府十分强调科技创新政策的顶层设计。奥巴马总统重新启动白宫科技政策办公室和总统科学技术顾问委员会，并新建美国首席技术官、首席信息官和首席数据科学家三个高级科技顾问职位；联邦政府先后多次组织这些政府部门和人员，开展有关国家科技创新政策的联合研究和设计。以联邦政府授权颁布的三版《美国创新战略》为例，每版创新战略都详细设计了总体战略布局和具体战术规划，这在历史上是绝无仅有的，足见奥巴马联邦政府对科技创新政策的重视程度。奥巴马政府邀请顶尖科技创新人才服务于联邦政府，如总统任命人员包括5位诺贝尔科学奖得主以及28位来自美国科学院、工程院和医学院的人士，有助于提升政府雇员的整体科技服务水平。联邦政府积极促成科技创新专家与创新资源的跨部门联合；为制定更好的科技创新规划，国家科技委员会通过在多个政府机构间开展科技创新协调工作，制定了《国家纳米技术计划》《材料基因组计划》等多项科技发展计划。

(2)提高创新基础要素投入力度，确保美国科技创新领先地位。熊彼特创新理论将创新看作是“企业家对创新要素和生产条件进行排列组合的结果”[3]，足见创新要素在推动创新发展方面的基础性作用。奥巴马政府通过提高创新基础要素的投入力度，不断增加基础研究、基础教育、基础设施、科技人才等方面的要素供给，来推动美国科技创新发展，以确保美国科技创新领先地位。奥巴马政府规定以占GDP 3%的研发投入来推动基础研究，创造了美国历史上最大规模的研发增长；政府扩大和延伸研究与实验(R&E)税收抵免的范围，将抵免比率从14%提高到18%，并实现税收抵免的永久化，以给予创新者持久性激励。奥巴马政府主张优先发展科学、技术、工程和数学(STEM)领域的教育，2016年用于支持优先发展STEM教育的预算达到30亿美元，比2015年增长3.8个百分点；同时追求STEM教育的广泛性和平等性，提高基础教育师资水平。依据《美国恢复和再投资法案》2015年政府批复用于宽带建设的资金超过70亿美元。奥巴马政府主张发挥高技能移民工人、科学家和工程师的才能，为能够创造高收入的科技工作者提供创新通道，投资于公开授课的教育资源并努力提高美国劳动力中的工程师数量。

(3)优化社会创新创业环境，激发私营部门创新活力。私营部门在创新发展中起着引擎作用，为此奥巴马政府致力于通过优化社会创新创业环境，激发私营部门创新活力。一是简化创业程序，政府部门实施的《一天启动计划》意在简化创业审批的繁杂程序，依据该计划到2016年年底前建成在线服务平台，确保能够在一天内完成所用创业审批手续。二是倡导创业精神，2011年白宫发起的《美国创业启动计划》，通过在全国范围倡导和激励创业精神而推进创业。三是解决筹资难题，美国小企业管理局先后在全国各地组织实施了100多项《创业启动计划》，为3000多家初创公司提供了超过8.5亿美元的资金；奥巴马总统签署《快速创业启动法案》，为外国创业者在美国开创和扩大公司，提供投资和融资便利。四是完善专利制度，2011年总统签署的《雷希-史密斯美国发明法案》，授予美国专利商标局以新资源，大幅度减少了专利申请等待时间。

(4)组织国家重大科技专项，优先突破前沿领域关键技术。国家创新系统理论代表人物克里斯托弗·弗里曼认为，技术创新不仅仅是企业的孤立行为和企业家的功劳，而是在国家制度安排的推动下开展的[4]。奥巴马政府通过组织国家重大科技专项方式，优先图谱前沿领域关键技术。一是健康护理和生物技术领域，2015年奥巴马总统启动《精准医学计划》，提供超过2亿美元资金推进新时代医学发展，2015年政府宣布将投入近10亿美元开展有关癌症的研究。二是气候变化、清洁能源和环境质量领域，环境保护局(EPA)发布《清洁能源计划》，设定电厂碳排放标准，并鼓励私营部门投资清洁能源。三是信息通信和计算技术领域，扩大移动宽带进入，《美国恢复与再投资法案》的实施增加或改善了114000英里的宽带基础设施，使得25000多个社区机构实现了高速网络连接。四是空间技术领域，促进私营部门参与空间开发，2015年美国航空业的风险投资超过了此前15年的投资总额；开发下一代大孔径太空望远镜，以深入探索太阳系和宇宙空间。

(5)明确科技创新政策定位，树立高远战略政策目标。奥巴马政府认为当今人们面临的有关能源、健康、可持续发展等全球性问题，可以通过科学、技术和创新来解决。一是发展面向未来的工业，美国政府优先考虑将研发投资用于具有潜力成为未来工业、并对美国经济和社会产生变革性影响的领域。《国家纳米技术计划》正在研究如何提高在纳米尺度上理解和控制物质的能力，《材料基因组计划》旨在将发现和制造新材料的时间和成本缩减一半，《国家机器人计划》旨在加速“合作机器人”的开发和运用等，二是积极参与世界科技活动。奥巴马政府注重加强科技国际合作，恢复并扩大了美国与他国间互惠互利的双边或多边合作，如中美创新政策对话、七国集团与OECD科学部长级会议等；部署美国顶尖科学家参与全球科技，政府创建的《美国科学特使计划》，先后将18名知名科学家派往埃及、印度尼西亚、利比亚等30多个国家；推进全球卫生安全议程，美国承诺至少协助31的合作伙伴实现《全球卫生安全议程》目标。

2.2 奥巴马时期美国科技创新政策的效果评价

奥巴马政府受命于金融危机的为难之时，经过八年时间美国经济和社会发展取得良好成效。美国经济实现复苏，GDP增长率由负转正，2009—2015年的年均增长率达到2.2%；就业形势趋好，失业率从危机时的10%以上下降到2015年的5%，这标志着美国创新政策的重要战略目标，即推动经济持续增长和提高就业基本实现。另外美国科技创新政策取得的成效还体现在国家创新能力不断提高、企业创新实力全球领先、制造业稳健复苏等方面。2012年时美国的国家创新能力综合排名仅居世界第十位，而到2016年时已跃居全球第四位[5]；2016年全球创新实力百强企业中美国企业占39家，而且排名前十的企业中有7家来自美国[6]；美国制造业竞争力从2010年的第四名上升到2016年的第二名，仅次于中国[7]，而且到2020年时美国制造业竞争力将有望超过中国，成为排名世界第一的国家。

但是从另一方面看，奥巴马政府制定和实施的美国科技创新政策还存在一些问题。首先，公共政策制定者对科技创新政策认识不充分，他们认识不到科技创新政策应对社会挑战的功能性、基础研究的重要性以及国际合作的价值性；其次，在政策落实方面，公私部门研发资金投资不足、先进科研成果应用转移缓慢、STEM教育领域女性和少数民族人员较少、联邦政府部门科技创新人才不足等问题仍然较为突出[8]，发展包容性经济、改善就业机会不平等等战略目标并未真正实现，美国人在收入、机会、种族方面的不平等问题依旧存在。伴随着特朗普上台，奥巴马时期美国科技创新政策的部分内容，如奥巴马医改、跨太平洋伙伴关系贸易协定等，极有可能因新政府改革而趋于流产。

3 特朗普时代美国科技创新政策的趋势分析

2017年1月20日，唐纳德·特朗普正式就任美国第45届总统。由于政治理想、政策理念、政党背景等不同，新总统及其内阁制定和实施的国家科技创新政策必然会呈现出一些新特点和新趋势。特别是特朗普政府向国会提交的2018财年预算方案，即《美国优先：让美国再次伟大的预算蓝图》，其中许多内容都与科技创新发展有关，该方案在一定程度上为新政府未来的科技创新政策发展定下了基调。

3.1 特朗普政府2018财年预算方案分析

特朗普总统表示，美国优先的预算方案应该将美国人的安全放在首位，因此预算蓝图的重点是确保国家安全和公共安全，核心是在不增加国家财政赤字的前提下重建美国军队[9]。预算蓝图最突出的一个特点是美国国防部支出大幅增长。2018财年国防部预算达到5740亿美元，与2017财年预算相比增加了523亿美元，增长率达到10%；而其他两个出现预算增长的部门也与国防或军事事务相关，即国土安全部预算增长6.8%，退伍军人事务部预算增长5.9%。在预算总额不变的情况下，则有15个部门的2018财年预算出现负增长。其中预算减少最为明显的环境保护局，与2017财年相比，2018财年预算减少了26亿美元，减少率为31.4%；居于第二位的是源自国务院、美国国际开发署和财政部的国际计划部，该部预算下降了28.7%，减少了109亿美元；居于第三位的是农业部和劳工部，两者均下降了20.7%。此外，卫生和公共服务部、商务部、教育部、住房和城乡发展部、交通运输部2018财年预算下降比率在11%～18%；而能源部、小企业局、财政部、司法部、国家航空航天局2018财年预算降幅不大，均在6%以下，如图1所示。

图1 与2017财年相比各部门预算变化情况

3.2 科学界对特朗普政府2018财年预算方案反应

特朗普政府2018财年预算方案发布后，在美国科学界引起轩然大波，许多专家学者纷纷表示该预算方案是“不明智的”“前所未有的”“让人深感不安的”。《科学》杂志称特朗普2018财年预算为针对“美国科学的冷酷预算”；《华盛顿邮报》则表示“预算蓝图将给美国医疗和科研领域造成地震式破坏”，美国科技媒体网站The Verge则称该预算方案是“对科学研究的大屠杀”。科学界人士的担忧主要表现在以下几个方面：

首先，削减基础研究投入。公立和赠地大学学会会长Peter McPherson表示：“预算蓝图将给美国带来毁灭性后果，科学研究和高等教育是美国经济发展的基础，削减这两个领域投资却谋求经济增长简直是空想[10]”。物理学家Bill Foster表示：“大量削减科研和教育投入，将会极大地破坏美国创新和解决问题的领先能力[11]”。

其次，加重美国社会负担。美国马里兰州罗克维尔学会公共事务主管Benjamin Corb认为，“国立卫生研究院预算削减60亿美元，这是美国科学界和公众所不能接受的[12]”；一位环保局生物学家称“特朗普总统一直在谈论创造就业机会，但其预算方案却要求环保局解雇3000人，为此他都不曾眨一下眼睛[13]”。

再次，削弱美国经济实力。美国高校协会主席Mary Sue Coleman认为，“这个预算方案将削弱美国经济增长，并导致美国的创新贫乏[14]”。信息技术与创新基金会(ITIF)表示：“经济快速增长高度依赖科研投资，而将基础研究资金转移它用，美国人的生活水准就会停滞不前[15]”。

最后，失去世界科技领先地位。奥巴马时期的科技政策办公室(OSTP)主任John Holdren表示，“如果把这个预算或任何接近的预算纳入法律，结果将是对美国在科技领域国际关系和美国在世界地位的严重损害[16]”；华盛顿特区一家由公司、大学协会和专业社团组成联盟的执行董事Stewart Young认为：“联邦政府2018财年预算，削弱了确保美国占据全球创新领导者地位的投入，伴随着基础研究投入的减少，美国很有可能会产生创新赤字，这将危及美国的全球竞争力[14]”。

此外，美国科学界只有少数专家学者对2018财年预算方案持有赞同态度。如房屋科学委员会主席Lamar Smith表示：“特朗普总统率先重新平衡和重新确定联邦预算的优先顺序，这将使政策制定者能够基于合理的科学做出明智的决定[11]”；光学学会首席执行官Elizabeth Rogan表示：“科技投入能够促进经济增长，光学和光电子行业的投资是推动先进制造业发展的重要因素，特朗普总统2018年财年预算具有影响当前和未来科学进步的潜力[10]”。

3.3 特朗普时代美国科技创新政策的趋势分析

(1)科技创新政策的政府导向作用趋于弱化。创新导向是指在制定创新政策时，谁在创新研发领域选择、创新具体路线规划、创新要素整体配置等方面发挥着引导作用的问题，其中政府导向和市场导向则构成了当前最常见的两种导向模式[20]。奥巴马政府主张建设大政府，并通过制定《美国复苏和再投资法案》《美国创新战略》等详细的政策战略，以及组织实施《大脑计划》《精准医学计划》等科技计划，充分发挥政府部门对科技创新的导向作用；而特朗普政府则倾向于构建小政府，其上台后制定的《美国优先能源计划》《美国优先外交政策》等均较为笼统，同时在2018财年预算中宣布取消《清洁能源计划》《全球气候变化计划》等多项科技计划，以更好地发挥市场导向下私营部门的自主创新作用。

(2)科技智囊团对科技创新政策的影响将会变小。在本次总统选举时期，科学界与选举活动就很少出现互动；一直到特朗普入主白宫，总统班子也没提出系统的科技政策规划，只有一些松散的想法。科学技术政策办公室(OSTP)是联邦机构中主要负责向总统等提供有关国内外事务科技知识的专门机构。奥巴马政府时期OSTP科技顾问团队在主任John Holdren带领下，为政府的能源政策、安全政策、空间政策等提供了宝贵建议。然而在特朗普政府中OSTP几乎与总统失去了联系，一直以来特朗普总统并没有任命OSTP主任，他甚至没有说过是否会保留总统科技顾问的工作。OSTP工作人员觉得他们已经被边缘化了，甚至有些政策顾问表示“他们是在2018财年预算方案在网络上发布后，才第一次看到该预算蓝图”[21]。因此，从特朗普政府执政的当前形势看，由科技专长人员组成的科技智囊团对科技创新政策的影响，相较于奥巴马政府时期将会变小许多。

(3)科技创新政策的总体战略格局趋向收缩。当前世界范围内逆全球化思潮不断涌动，西方民粹主义日趋抬头，英国脱离欧盟以及美国特朗普当选都是很好的证明。从特朗普政府科技政策来看，《美国优先能源计划》《美国优先外交政策》《美国优先：让美国再次伟大的预算蓝图》等，都强调把美国利益放在首位，本土主义意识凸显；“美国优先”使得美国对自身利益的看法更为狭窄，否认全球性问题，拒绝承担国际责任，奉行孤立主义[22]。从这个角度看，与奥巴马时期相比，特朗普时代科技创新政策的总体战略格局趋向收缩。就能源政策而言，奥巴马政府认同全球变暖理论，为此主张开展清洁能源革命、资助清洁能源技术研发；而特朗普政府则对全球变暖及其破坏性持否定态度，在2018财年预算中宣布废除《清洁能源计划》《全球气候变化计划》等，转而大力支持油气和煤炭行业发展。就外交政策格局而言，奥巴马政府积极支持美国国际开发署援外工作，而特朗普政府则建议将外援资金削减三分之一，并将该部分资金用于军费预算[23]，此举将减弱美国在世界发展和全球卫生中的贡献。

(4)科技创新政策的战略可持续性遭到破坏。国家科技创新政策作为国家创新发展的指导性和全局性规划，许多具体措施往往需要跨越几年甚至数十年，但实际上只要出现政党轮换，科技创新政策的战略重心、战略规划等都会被再次修改，政策的可持续性就会遭到破坏。从政府组织形式来看，美国属于典型的政党政府，政党政府意味着一伙人—通过持有一套观念而联合起来的或者是声称这样联合起来的—获得了对整个政府机器的控制，并依照这些观念管理它，政党力求通过政府把它的政策主张转化为实际行动[24]。因此，涉及科技创新政策时，从民主党奥巴马政府到共和党特朗普政府也出现较大变化。如奥巴马政府在财政总体资金紧张的情况下，依然坚持大力投资于能源、卫生、教育等领域的科技创新研究；而特朗普政府2018财年预算方案则从这些领域公共投资中转移出523亿美元，用于国防领域发展。

(5)科技创新政策的发展前景充满不可预测性。特朗普政府对奥巴马政府科技创新政策做出的改变，体现出新政府的改革之心和开拓之举，在一定程度上使得美国科技创新政策的未来发展更具可塑性，但同时也充满更多的不可预测性。作为美国历史上第一位过去没有任何政治经验的总统，特朗普及其内阁在制定和实施创新政策时更多的是考虑借鉴过去企业管理的经验，如《美国优先外交政策》就提到“依据总统长期起来的谈判经验”，这种将企业管理方法引入公共部门的方式，与新公共管理理论的主张不谋而合，但是长此以往，这种管理方式是否真正能够发挥推动美国创新经济发展的作用，以及由于公共部门和私营部门的本质不同，这种管理方式是否会产生副作用，这些问题还有待观察。特朗普政府“以国家安全和公共安全为核心”2018财年预算方案，将大量公共投资转移到军事和国防领域中去，随着美国军事实力的不断增长，是否会对地区或世界构成威胁，目前还不得而知。近40年来美国煤炭产业提供的工作岗位数量不断下降[25]，反而是太阳能、风能等清洁能源行业越来越受企业青睐，而且这类企业雇佣的人数也在不断增加，因此特朗普政府发展化石能源政策以解决就业的前景不可预料。

4 结语

科技创新政策在推动美国创新经济发展方面扮演着重要角色。奥巴马时期美国科技创新政策呈现出注重顶层设计、强调基础投入、重视创业环境、引领关键技术、树立高远目标的特点。伴随着特朗普政府2018财年预算方案的出台，美国科技创新政策未来发展则呈现出新趋势，即政府导向作用趋于弱化、科技智囊团影响变小、政策战略格局趋向收缩、政策可持续性遭到破坏、政策前景充满不可预测性。当前特朗普政府科技创新政策的实施效果，以及政府未来可能的政策调整，均有待进一步观察与研究。

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(责任编辑 沈蓉)

From Obama to Trump:Analysis on the Features and Trends of Science,Technology and Innovation Strategy in America

Dong Yanchun,Xu Zhili,Huo Yutong

(School of Public Administration,Beihang University,Beijing 100191,China)

Science,technology and innovation policies is a series of measures aiming at promoting the development of science and technology,including both the strategic of development in science and technology and the specific tactical paths.Through the study of Obama administration’s science,technology and innovation policies,it summarized the characteristics in policy making strategy,policy and tactical selection and policy target orientation.The 2018 fiscal year budget map promulgated by the Trump government reflects the new government’s technological development plan to a certain extent.Therefore,based on its content analysis and comparison with the Obama period,the article analyzed the new features and new trends of science,technology and innovation policies in America.

Obama;Trump;Budget;S&T innovation policy

北京市科技计划项目“新科技革命和产业变革背景下国外科技创新政策跟踪研究”(Z151100002615031)。

2017-01-24

董艳春(1985-)，女，河北邢台人，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生；研究方向:科技政策与管理。

F062.3

A