基于轻微违规行为积分管理的外汇管理风险导向审计模式探析

肖 柳 陈文良

基于轻微违规行为积分管理的外汇管理风险导向审计模式探析

肖 柳 陈文良

随着外汇管理体制改革的逐步推进，外汇管理职能和管理方式已发生深刻变化，相应对外汇风险防控提出了新的要求。近年来，外汇管理部门大力推行风险导向审计，根据风险点和风险等级确定审计内容，配置审计资源，有效防控外汇风险和提高审计成效。本文尝试探索基于轻微违规行为积分管理的风险导向审计模式，为提高基层外汇管理部门风险导向审计的可操作性提供参考。

风险导向；外汇管理；积分管理

随着外汇管理体制改革的逐步推进，外汇管理职能和管理方式已发生深刻变化，相应对外汇风险防控提出了新的要求。近年来，外汇管理部门大力推行风险导向审计，根据风险点和风险等级确定审计内容，配置审计资源，有效防控外汇风险和提高审计成效。本文尝试探索基于轻微违规行为积分管理的风险导向审计模式，为提高基层外汇管理部门风险导向审计的可操作性提供参考。

一、外汇管理部门开展风险导向审计的现实意义

外汇管理部门开展风险导向审计，在审计全过程中自始至终都要关注外汇管理部门的岗位风险、廉政风险和科技风险等,并根据风险度选择项目,以降低风险为导向进行内部控制，进而进行监督检查和评价，最后提出意见和建议。

（一）有助于完善外汇管理内部控制。一是提高风险识别能力。实施风险导向审计后，基层外汇管理工作人员对本岗位的风险点更加熟悉和明确，岗位风险识别能力得到提高，防范意识得到增强。二是加强内控制度建设。实施风险导向审计，可以促使基层外汇管理部门进一步健全内控制度，较为系统地建立全局性的涉嫌违反外汇管理行为案件（线索）移交制度、外汇业务档案管理办法等制度，能够根据总局新的制度及时修订业务操作规程，使内控制度与实际业务操作一致性增强。三是内控制度执行环节更加到位。如，短期休假工作交接、印章及重要空白凭证管理、执法证管理、规范性文件管理等制度执行更加有序规范，审批权限、业务权限滥用的风险明显降低，责任更加明晰。

（二）有效降低简政放权环境下依法行政风险。一是有效降低岗位行政审批风险。随着国家依法治国的全面推进以及外汇管理简政放权的不断深入，对外汇管理行政审批的要求越来越高。在风险导向审计下，基层外汇局及时根据行政审批工作要求制定审查细则和服务指南，同时对外公开并回收《申请人满意度评价表》，在行政审批留存档案的完整性和准确性方面更为严格规范。二是有效降低外汇检查行政复议风险。在现今社会个人和企业等机构法律意识不断增强的情况下，外汇检查行政执法稍有疏漏非常容易招致当事人的行政复议。在实施风险导向审计后，外汇案件处理程序和后续落实更加到位，行政执法基础工作更加规范，检查程序和档案管理的规范性完整性增强，大大降低了外汇检查人员的岗位风险和行政执法风险。

（三）有助于维护国际收支平衡。外汇局作为政府外汇管理职能部门，承担着维护外汇市场秩序，促进国际收支平衡的重要职责。当前，在为企业提供贸易投资便利化、为辖区扩大资金流入的同时，伴随着跨境资金异常流动特别是资本流出带来的冲击，跨境资本净流出风险凸现，外汇管理部门防风险、稳预期的任务相当艰巨。风险导向审计的应用，有利于稳妥有序地推进外汇管理重点领域改革，提高贸易投资便利化和监管的有效性；有利于引导辖内银行、涉汇企业合规经营，合理进行跨境资金流动，推动地方涉外经济稳步发展，营造和谐的金融生态环境。

二、基层外汇管理部门开展风险导向审计的难点

风险导向审计的重点和核心在于风险评估。目前，风险导向审计理论已日趋完善，但基层外汇管理部门在开展风险导向审计的具体操作中仍存在一些难点。

（一）信息数据收集受到限制。风险评估信息需要历史数据作为支撑，目前尚没有统一的渠道来进行系统性的数据收集，零散片面的信息在一定程度上影响判断标准的准确把握。再加上基层外汇局开展审计项目的时间安排普遍较短，难于对被审计对象在审计期内的各种重要信息进行全面了解和掌握，给风险导向审计的实施带来不利影响。

（二）风险等级评估难于科学规范。实施风险导向审计，评估、确定风险等级，一般都需要有一个评估和确定风险等级的标准以及负责评估的组织机构，组织机构人员的知识、经验、能力等因素对风险等级评估的确定有着重要影响。目前，基层外汇局内审工作人员在会计、审计以及风险管理等方面的专业知识和业务能力尚有欠缺，难于科学规范地评估和确定风险等级，制约了风险导向审计工作的有效开展。

三、轻微违规行为积分管理内部审计的思路

（一）积分管理内部审计标准。轻微违规行为的积分分值，由基层外汇局根据问题严重和风险影响程度在1～6分之间进行确定。发现工作人员轻微违规行为的，应按照下表进行积分。积分年度为每年的1月1日至12月31日。每个积分年度，积分从零分起算。一次发现同一工作人员数个不同轻微违规行为的，分别进行积分后累计计算。

外汇管理轻微违规行为积分标准

（二）积分管理内部审计程序。一是基层外汇局成立轻微违规行为积分管理领导小组，负责积分管理工作的组织协调及监督管理，包括收集与审核《轻微违规行为积分记录单》、登记积分台账、对各部门积分工作的监督检查及受理复议等。对及时有效制止、举报违规行为，堵截案件、化解风险、避免财产损失的或有其他立功表现的工作人员，如果当年有积分，经单位积分管理领导小组审议，可减轻或免除积分处理。二是基层外汇局开展业务检查中发现工作人员的轻微违规行为，由组织该项检查的部门按照以下程序进行积分：填写《轻微违规行为积分记录单》；与当事人核对违规事实并由当事人签字确认；将《轻微违规行为积分记录单》在现场检查结束后 15个工作日内报积分管理领导小组；积分管理领导小组审核《轻微违规行为积分记录单》并做好登记。三是对外部审计与检查、上级外汇局对基层外汇局开展的各项检查、局领导日常检查监督等各种检查中发现的轻微违规行为，均应进行积分。当事人对积分有异议的，可自本人在《轻微违规行为积分记录单》签字确认之日起5个工作日内，向本局积分管理领导小组申请复议。积分管理领导小组自受理之日起5个工作日内作出复议决定，复议决定为最后决定。

（三）积分管理内部审计结果运用。基层外汇局积分管理领导小组于每年 6月、12月，对本局工作人员的积分情况通报一次。在一个积分年度内，积分达到 20分的，给予通报批评；积分达到24分的，责令本人停职检查，并给予调整岗位、待岗培训等处理。积分情况应作为干部选拔任用及工作人员评先评优的重要依据。积分达到 20分的，取消当年评先评优资格。对被积分人，应当减发其绩效工资。减发绩效数额＝每1分对应减发绩效工资的数额标准×积分数。每1分对应减发绩效工资的数额标准，由单位在一定范围内确定。每年12月底，积分管理领导小组汇总统计本单位工作人员积分情况，填写《处罚通知书》交单位人事部门减发被积分人绩效工资。对工作人员积分实行经济处罚后，积分管理领导小组将全年经济处罚人次、总金额等数据提供至单位内审部门，并报上级内审部门。

四、相关建议

（一）界定重要风险点，提高审计针对性。根据外汇业务风险的高低来确定审计的范围、内容和重点，如国际收支方面将结售汇业务准入与退出、人民币与外币衍生产品业务准入与退出等列为风险点；货物贸易管理方面将名录登记注销、企业分类管理及风险提示函等列为风险点；资本项目管理方面将外债登记注销、跨境资本异常流动等列为风险点；外汇检查方面将执法证管理、行政执法基础工作规范性等列为风险点。确立上述风险涉及因素和人员，提高风险导向审计的目的性。

（二）有效利用审计资源，提高审计的效率和效果。紧紧围绕外汇管理中心工作如维护辖区国际收支平衡工作，定期开展跨境资金流动绩效评价，科学合理配置和利用有限的审计资源，将资源用在高风险领域如依法行政环节和薄弱环节，对内控制度建设和执行方面开展监督检查，提高内审工作的经济性、效率性和效果性。

（三）规范行政执法工作。强化行政执法内部监督机制建设，以发文形式成立由基层外汇局主管领导为主任，外汇管理科负责人、法律事务部门负责人、检查人员组成的案件审议（行政复议）委员会，完善并严格执行基层外汇局《外汇检查工作制度》、《专项经费管理办法实施细则》等制度，确保外汇行政执法的依法合规。

（四）规范行政处罚自由裁量权的行使。建立外汇违法案件内部集体会审复审制度，明确一般案件的行政处罚种类和幅度应通过集体讨论决定，特殊情况需通过案件审议委员会讨论决定甚至报请上级外汇局批准，并对案件处理时限等问题予以明确，保障公正、合理行使行政处罚自由裁量权；同时，强化对自由裁量权行使的监督控制，通过内部对自身执法工作质量的检查，依法对具体行政行为的合法性、合理性进行审查，以实现对自由裁量行为的有效控制，并建立自由裁量权过错责任追究制度。

（五）加强内部审计培训，提高审计人员素质。一是加强审计专业培训。在充实基层外汇局业务人员的基础上，以风险导向思维加强对业务人员审计理论的学习和培训，定期安排人员轮岗、参加内控检查和专项审计，切实提高其审计素质。同时要求基层外汇局人员特别是审计人员加强纵向与上级外汇审计部门的沟通，横向与各业务岗位内部沟通，切实提高基层外汇局内部审计水平。二是严格落实“一岗双责”，加强审计干部思想政治、职业道德和党风廉政教育，筑牢思想防线，提高拒腐防变意识。进一步改进工作作风，认真执行中央八项规定。三是加大员工学习力度。编制《基层外汇局外汇管理制度汇编》，实现员工人手一册，便于日常学习和查找应用；每月组织员工集中学习有关规章制度、新政策新业务等知识，提高业务水平和制度执行力；积极派员参加上级外汇局组织的外汇检查依法行政、事中事后监测分析等培训，提高依法行政和外汇监管水平。

［1］叶陈刚，孔慧平.现代风险导向审计应用探析［J］.中国注册会计师，2008，（5）.

［2］施忠民.基于审计模式的风险模型与风险导向探究［J］.中国管理信息化，2011，（13）.

［3］路勇.基层央行开展风险导向内部审计探析［J］.金融纵横，2012，（12）.

［4］国家外汇管理局课题组.风险导向审计模式在外汇管理领域的应用与成效［J］.中国内部审计，2014，（11）.

［5］中国人民银行宜春市中心支行.中国人民银行宜春市中心支行工作人员轻微违规行为积分管理办法［Z］.2017.

（作者单位：中国人民银行宜春市中心支行）