基于政府审计融合内部审计成果的陕西省审计全覆盖工作机制构建

刘宁博

基于政府审计融合内部审计成果的陕西省审计全覆盖工作机制构建

刘宁博

对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，国家审计机关应当科学统筹内部审计资源，合理利用内部审计成果，建立以各级政府审计机关国家审计为主导、各级政府行政主管部门内部审计为辅助、国有企、事业单位、金融机构、社会团体、其他组织内部审计为主体的审计全覆盖工作机制。搭建“互联网＋”背景下政府审计融合内部审计成果的信息公开数字化平台，根据适当的标准对内部审计工作过程及结果的质量进行客观评价后，在按照政府行政职能体系设置的分行业系统子模块中公开内部审计成果。以陕西省教育系统为例，对陕西省政府“十三五”期间全面实现审计全覆盖进行实证分析。

政府审计；融合；内部审计；成果；全覆盖；工作机制

一、导言

2013年12月，国家审计署审计长刘家义在全国审计工作会议上系统阐述了审计监督全覆盖的深刻内涵，为全面认识和理解审计监督全覆盖指明了方向。2014年10月，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计监督全覆盖。同月，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》明确提出实现审计监督全覆盖，切实维护经济秩序和促进廉政建设，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，对依法全面履行审计监督职责，深入推进审计全覆盖，健全完善审计工作机制，统筹整合审计资源，创新审计组织方式和技术方法，提高审计能力和效率，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，更好服务决战决胜全面小康提出了总体要求。

实现审计全覆盖，就要做到审计领域、审计对象、审计时间和过程全覆盖，着力构建起横向到边、纵向到底，全方位、宽领域、多维度、立体式的审计监督全覆盖体系。重点是要统筹协调各种审计力量，整合各类审计资源，创新审计工作机制，发挥政府审计、内部审计以及社会审计的监督合力和互补优势。为了解决审计全覆盖背景下审计资源相对有限与国家审计任务不断加重之间的深刻矛盾，更加合理、科学、高效的配置审计资源，政府审计不但要实施自身的改革创新，而且更应善于借助全社会各种审计力量，充分利用内部审计资源和高质量成果，实现审计全覆盖目标必然会事半功倍。

二、建立政府审计融合内部审计成果的审计全覆盖工作机制

1.政府审计体制改革的法制基础与内部审计双重管理的现实条件。

我国现行《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第九条规定：地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。这就是我国政府审计的“双重管理”体制。为了更进一步提升政府审计的独立性和统筹力，国家对政府审计体制机制也在不断地进行深化改革。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：要完善审计制度，加强审计部门垂直管理，强化上级审计机关与下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理。目前我国已在部分省份试点实行省以下垂直管理制度，加强审计资源统筹整合。

《审计法》第二十九条还规定：依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。根据《审计署关于内部审计工作的规定》等行政法规，我国基层审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关“双重”领导，业务上以上级审计机关指导为主。教育部《教育系统内部审计工作规定》也明确：国家审计机关、上级内部审计机构的审计结果和经测评后的社会审计组织的审计结果，可以作为教育系统内部审计的工作依据。

综上，伴随着我国全面深化国家审计和内部审计法律制度综合改革，政府审计统筹配置审计资源，共享利用各级组织内部审计成果已经具备了一定的法制基础和客观条件，在审计全覆盖工作实践中是可行的。

2.政府审计融合内部审计成果的审计全覆盖工作机制。

要对国家审计范围内的公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实施审计全覆盖，主要有三种审计主体，即各级审计机关国家审计，各级行政主管部门内部审计，以及国有企事业单位、国有金融机构、社会团体、其他组织内部审计，可建立以各级政府审计机关国家审计为主导的审计全覆盖工作机制（见图1）。其中，各级审计机关国家审计为主导，根据自身职责权限、上级机关安排确定年度审计全覆盖工作重点，统筹各级内部审计机构共同完成审计任务。各级行政主管部门内部审计机构按照本级政府的整体审计工作部署开展审计项目，尤其是对下属单位领导干部履行经济责任的情况进行审计，将审计结果报送审计机关指定的统一信息平台，发挥有力辅助作用。国有企事业单位、国有金融机构、社会团体、其他组织作为国民经济的“小细胞”，其内部审计机构作为审计实施主体，能够深入到国家公共资金、国有资产、国有资源等审计对象的方方面面，审计项目成果质量经各级国家审计机关评价和测试后，上传到统一的政府审计信息公开平台，逐步推进真正实现全过程多领域各期间审计监督全覆盖的目标。

图 1公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况审计全覆盖工作机制

三、政府审计融合内部审计成果的审计全覆盖工作机制实现路径

1.国家审计机关对内部审计成果的质量评价。

在融合内部审计成果之前，国家审计机关要根据适当的标准对内部审计工作过程及结果的质量进行客观评价，有效保证审计成果质量，合理利用内部审计成果。可根据中国内部审计协会发布的《内部审计基本准则》、《内部审计具体准则》，尤其是2014年1月1日起施行的第2306号内部审计质量控制准则的规定，重点关注：内部审计机构和人员的独立性与客观性；内部审计人员的专业胜任能力、职业谨慎性；内部审计机构的信誉；内部审计所采用审计程序及方法的适当性、所采用审计依据的有效性、所获取审计证据的相关性、可靠性和充分性等方面内容。同时应当充分考虑内部审计与政府审计的差异，可采用审核、观察、询问等常用方法，以及与有关方面进行沟通、协调的方法。内部审计工作质量和成果经国家审计机关评价后，可以融入政府审计信息公开数字化平台。

2.构建“互联网＋”背景下政府审计融合内部审计成果的信息公开数字化平台。

建立起审计全覆盖工作机制后，应结合我国国家审计机构和政府审计工作的现状、特点和要求，搭建审计成果信息整合载体，即在现有政府审计信息公开平台的基础上，构建“互联网＋”背景下的政府审计融合内部审计成果的信息公开数字化平台。根据国家行政管理机关的职能和审计全覆盖工作的要求，可以先进行试点，选择一些掌握较多资源和较大权力的各级政府关键部门（系统）、社会公众普通关注的热点领域、关系国计民生的重点行业（单位）的内部审计成果整合到政府审计信息公开数字化平台，设置各自独立的板块，比如：财政系统、能源国土资源系统、人力资源社会保障系统、教育系统、科技系统、工业信息系统、环境保护系统、金融系统、民政系统、住房城乡建设系统、食品药品监督系统以及其他系统。随着数字化平台的不断完善和拓展，可根据审计全覆盖工作的更深层次需求，进一步扩大融合更多行业、系统、地区的相关内部审计成果，大力促进公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况审计全覆盖。

四、基于政府审计融合内部审计成果的陕西省教育系统审计全覆盖实证分析

陕西省政府已经确定了全省推进审计全覆盖工作的目标和任务，要求确保在“十三五”期间实现陕西省行政区域内审计监督全覆盖。2016年9月，陕西省审计厅据此制定了《2016年至2020年审计全覆盖实施方案》：围绕省重大政策落实，省委、省政府工作中心，服务改革发展大局，从审计财政财务收支的真实性、合法性、效益性入手，对涉及到的政策落实跟踪审计、财政审计、金融审计、企业审计、民生审计、资源环保审计、经济责任审计、政府投资项目审计、涉外审计，按照科学规划、统筹安排、分类实施的要求，区别不同审计对象，分类确定审计重点和审计频次。要求大力创新审计组织管理，全面推进数字化审计方式，着力加强审计队伍建设，确保实现有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

对于教育系统内部审计，教育部《教育系统内部审计工作规定》要求：教育系统内部审计机构同时接受国家审计机关和上级主管部门内部审计的指导和监督。根据陕西省相关规定，省教育厅内部审计机构负责指导和检查全省教育系统内部审计工作，并对省属省管高等学校和省教育厅直属直管单位实施内部审计。各市、县（区）教育行政部门内部审计机构负责指导和检查本地区教育系统内部审计工作，并对本部门所属单位实施内部审计，在审计过程中要求严格执行内部审计质量控制准则，保证审计质量，提高审计效率。省教育系统内部审计可以利用国家审计机关、上级教育系统内部审计机构和社会审计组织的审计结果，内部审计结果经本部门、本单位主要负责人批准同意后，可提供给有关部门。省教育系统基本建设工程项目接受国家各级审计机关的监督，国家审计机关已审计过的项目，各级教育行政主管部门可以利用其审计结果，一般不重复安排审计。上级内部审计机构安排的审计项目，下级内部审计机构不再审计，审计成果可以按序享用。

在此基础上，陕西省国家审计机关应推进省教育系统建立以省级国家审计机关政府审计为主导、省、市、区（县）教育行政主管部门内部审计为辅助、省属省管普通高等院校、成人高校、中等职业学校、省教育厅直属直管事业单位、民办院校以及其它学校和教育机构内部审计为主体的全省教育系统审计全覆盖工作机制。对省教育系统内部审计成果进行科学合理的质量评价后，将内部审计成果融入政府审计信息公开数字化平台教育系统子模块，必定能够大力促进陕西省教育系统审计监督全覆盖工作。

［1］刘家义.在全国审计工作会议上的讲话［N］.中国审计报，2013－12.

［2］李厚喜.推动国家审计监督全覆盖的思路与建议

［J］.审计月刊，2014，（2）.

（作者单位：西安理工大学）