供给侧改革与我国旅游签证制度的完善

张设华

供给侧改革要求发展现代服务业，以消费升级引领产业升级，以供给创新满足并创造消费需求，增加公共产品和服务供给。要求我国的入境旅游服务方面，扩大对外开放，更加注重推进高水平双向开放。坚持入境旅游者顾客导向，重视入境旅游者，降低其旅游成本，着力提高供给体系质量和效益。在签证制度上制定外国人入境过境旅游签证便利化制度，扩宽团体免签地域。实行电子签证、团体落地签证制度。

在经济新常态下，中国经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体。2015年11月10日，习近平在中央财经领导小组第十一次会议上强调：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。旅游业正成为我国战略性发展产业和第三产业的重要支柱产业，同样应当进行供给侧改革，走转型升级之路。

一、供给侧改革对服务行业的要求以及与入境旅游的关系

供给侧改革要求发展现代服务业，以消费升级引领产业升级，以供给创新满足并创造消费需求，增加公共产品和服务供给。扩大对外开放，更加注重推进高水平双向开放。为吸引钱袋子鼓鼓且购买力旺盛的中国旅游者，近年以来，多个国家从供给侧抛出“放宽对华签证便利化”系列措施。形式涉及延长签证时间、提高出签率、缩短办理时间、减少签证费用、提供多次往返签证、简化签证手续、在材料提供方面降低要求等多个方面措施，实行电子签证，扩宽落地签证和免签地域等办法，中国大陆公民出国旅游的自由度有较大幅度提升。近五年来，出境旅游的人数每年几乎呈现20%的增速大幅飙升。从2012年起，我国就已经成为全球第一大出境游客源国，出境游人数和购买力已连续3年居世界第一。与此形势相比，入境旅游目前面临入境人数和旅游外汇收入长期徘徊不前，近四年更呈下降趋势的局面。就要求我国从供给侧进行改革，在入境旅游服务方面，坚持入境旅游者顾客导向，重视入境旅游者，降低其旅游成本，着力提高供给体系质量和效益。在签证制度上制定外国人入境过境便利化制度，使更多的境外人员“说来就来”。

二、我国旅游入境签证制度偏紧的原因分析

目前，国内外普遍认为中国的入境签证制度偏紧。而且，我国也没有实行旅游落地签证制度。在2014年的世界旅游及履行理事会发起的世界各国开放程度调查中，调查结果显示中国旅游市场“最不开放”，表示中国获取签证最难。2013年世界经济论坛发布的《旅行与旅游竞争力报告》，在140个国家的排名中，中国大陆在“（对入境游客）需要签证国家数量”一项上排在第139位，中国的主要邻国的排位均比中国高。2014年亨氏签证受限指数公民旅行自由度的94位排名中，中国排在倒数第11位的第83位。环球舆情2014年所做的“境外客源市场对中国的认知调查”显示：有意向来中国旅游的外国人对“听不懂中国语言”和“签证手续繁琐”顾虑最多。

有学者认为：“外國人，尤其是外国旅游者到中国，也远非能说走就走的，签证手续依然是个问题。虽然从2013年5月起，北京、上海、广州、成都等16个城市对45个国家过境旅客实行72小时免签政策，海南省对26个国家游客实行15天----21天免签政策，但从整体上仍处于过紧状态。2016年6月的最新数据显示，有100个国家对中国外交护照实行互免签证政策，但除了圣马力诺、塞舌尔、毛里求斯、巴哈马等九国开放普通护照免签外，其他都是外交和公务互免签证。

由于签证制度是一个主权国家处理外国人入境出境等行为的重要法律依据，是一国出入境管理法的重要组成部分，是维护本国国家安全利益和规范出入境秩序的一项重要措施。目前我国旅游入境签证制度偏紧，有以下一些方面的因素。

第一，出于维护我国国家安全的需要。由于旅游业的发展，境外入境游客逐年增多，给了某些不法分子以可乘之机：打着旅游或者经商的旗号，伺机进入我国境内，实际上却从事间谍活动，这样会给我国的国家安全和发展带来了严重危害。

第二，出于国际反恐形势斗争发展的需要。自911恐怖袭击事件以来，国际反恐形势日益严峻，若是某些恐怖分子以游客的身份打着旅游或者经商的旗号，伺机进入我国境内的话会给我国的国家安全和公共安全带来了严重危害。

第三，为了预防和防止非法移民。我国本就人口众多，所以对外国的移民实行严格限制政策。但通过合法手段取得中国签证入境后，滞留不归，以达到非法移民的目的，也是大有人在，例如越南的新娘问题就是其中之一。

三、从供给侧改革我国旅游入境签证制度的可行性

根据前面的分析，从供给侧来看，我国应当进行旅游入境签证制度改革，完善我国旅游入境签证制度。

（一）从供给侧改革我国旅游入境签证制度的必要性

第一，这是新常态后，坚持入境旅游者顾客导向，重视入境旅游者，降低境外游客来华旅游成本，着力提高供给体系质量和效益，发展我国第三产业----消费产业的需要。通过旅游签证便利化制度，可以大幅简化签证手续，降低境外游客因为签证往返奔波的成本，提高供给体系质量和效益，发展入境旅游业，扩大消费，带动和实现旅游生产的转型升级。

第二，这也是新常态后，发展现代服务业，以消费升级引领产业升级，以供给创新满足并创造消费需求的需要。目前中国大陆出境旅游的人数每年大幅增加，数据显示，“2015年中国内地公民出境旅游达1.28亿人次，海外支出同比增长25%，达到2920亿美元”。而同年的入境国际旅游外汇收入为1137亿美元，逆差达1700亿美元以上。2016年我国服务贸易进出口逆差达17097亿元。我国必须从供给侧进行改革，吸引更多的境外游客和外国人来中国大陆旅游，平衡旅游服务贸易的逆差。

第三，世界多国放宽签证制度，“开抢”国际旅游市场和中国游客，倒逼我国实行旅游签证便利化制度。近年以来，多个国家抛出“放宽对华签证”便利化系列措施。例如：法国外长法比尤斯今年元月11日宣布，对中国团体游客来法旅游的签证时限从原来的两天缩短至一天。目前与我国签订互免普通护照签证的国家和地区有9个，单方面给予中国公民免签入境国家和地区有16个，其中包括马来西亚、韩国的济州岛和印尼的巴厘岛。另外单方面给予我国公民落地签证便利的国家和地区有37个，其中有欧洲的乌克兰。20个国家对中国游客实行电子签证。倒逼我国进行入境旅游供给侧改革，简化入境旅游服务行政手续，完善我国入境旅游签证制度，扩大对外开放，注重推进高水平双向开放，方便外国游客入境。

（二）从供给侧改革我国旅游入境签证制度的可行性

在坚持国家安全利益、公共安全以及维护我国国家利益优先等原则下，进行签字制度改革，放宽我国的外国人入境旅游签证，是可行的，理由如下。

第一，堅持团进团出的团体免签原则。对于以旅游为名伺机进入我国境内，从事间谍活动，危害我国国家安全和发展带者，实行坚持团进团出的团体免签，就可以最大限度地避免。

第二，恐怖势力的渗透，主要是非法入境。对西藏、新疆地区的出境入境管理仍然要从严从紧。不实行旅游免签或者落地签。

第三，由于实行团进团出的团体签证，对滞留进行非法劳务、结婚的，可以最大限度地抑制。坚持发达国家、与我国友好国家优先原则和坚持循序渐进原则。先对申根协定区等发达国家实行旅游免签或者落地签，不至于会出现游客非法滞留以进行非法劳务或者结婚的情形。

四、从供给侧改革我国旅游入境签证制度的对策

针对我国的入境签证制度偏紧的状况，国务院提出“采取有利于边境旅游的出入境政策”；要“统筹研究部分国家旅游团入境免签政策”，要“研究促进外国人入境过境旅游签证便利化措施”。对照国务院旅游入境签证制度改革的精神，笔者提出应当进行如下供给侧签证制度的改革。

首先，扩宽团体免签地域，对72小时过境免签的十六个城市推行团体旅游免签。海南省的二十六国旅游团体免签和这些城市72小时过境免签，实施其间没有发生过危及国家安全和公共安全的事件。2008年海南省的入境旅游达97.93万人次比2000年的48.68万增长101.03%，达到顶峰。既是2016年的入境旅游74.9万人次也比2000年48.68万人次增长了53.86%。而旅游外汇收入有了极大幅度的增长，2016年海南的旅游外汇收入3.5亿美元比2000年1.09亿美元增长了221.10%。从海南省实施的二十六国旅游团体免签入境人数和外汇收入均有较大幅度增加的效果来看，说明推行团体旅游免签是可行的。

其次，修改《外国人入境出境管理法实施细则》，实行团体旅游落地签证制度。从实行落地签证的国家之实践经验来看，通常可以增加16%以上的入境旅游人数。我国的《外国人入境出境管理法实施细则》仅规定紧急情况下来华的外国人，才给与落地签证待遇。所以，有必要进行修改，增加团体旅游落地签证制度。

最后，制定外国人入境过境旅游签证便利化制度，推行电子签证制度。除了已经实行的免收签证费用外，还应当提供多次往返签证、简化签证手续，实行电子签证制度。目前试点已经开始，从2016年01月11日起，中英两国实行签证便利化，为对方国家公民自动颁发两年有效、多次入境的商务、旅游等类别签证。此外，还须推行电子签证，采用网络审核与批准的方法，简化整个签证程序，大幅降低游客的旅游成本。提高签证效率，方便境外游客入境。

（作者单位：中国工程物理研究院职工工学院）