官僚制与中国行政建设的发展趋向

摘 要 随着现代社会环境的变化和发展，人们对马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论有了更深入的认识，发现了它的积极作用也看到不利的一面，官僚制确实在实践中为组织提高了效率，还完善了组织的内部系统，致使官僚制被现代组织所普遍认可，但官僚制的缺点确实也是存在的。中国受传统思想的影响，在官僚制组织文化方面较为匮乏，与西方存在一定的差异，长期下去，这样的差异势必会影响行政系统的运行，甚至会影响经济的发展。所以在行政组织领域，我们迫切需要对官僚制进行深入研究，希望在官僚制组织理论中找到行政改革的突破口，为我国行政谋求更长远的发展。

关键词 官僚制 官僚行政 行政组织 改革

作者简介：王超，黑龙江大学政府管理学院2015级学术学位硕士研究生，研究方向：行政管理理论与实践。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.211

一、 官僚制的涵义

官僚制是指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度，是依据官职和职位进行的管理。此理论是20世纪马克思韦伯提出的。为了避免对官僚制的误解，也把官僚组织称为科层组织，这样更能突出官僚制的特点。韦伯认为每个组织都应该有它的合法权威，并且这种权威有三个来源作为基础。这三个来源分别是，基于传统的权力，基于个人魅力的权力，法定的权力，而官僚制的权威来源就是法定的权力。官僚制是一种有效的并且有理性的管理体制包，其内容包括：第一，专业化分工。起初，受亚当斯密的影响，专业化分工是为了提高组织中的效率，可是单纯的提高劳动效率是不足以增强组织的权威的，消除等级社会的人身特权是进一步对权威性的补充，不能让身份和社会上的差别影响组织的发展。一个健康有发展潜力的组织应该在技术能力上有差别，通过专业能力提高效率降低人的主观性和随意性。第二，等级制。这里的等级制是指按照权利的大小，形成组织的等级序列，而非用家庭身份等作为标准，实际上，韦伯在尝试通过另一种方式形成出新型的社会关系，打破了因出身定地位的标准，创造出人人平等的氛围。第三，遵从法理。在理想的状态下，官僚制组织应该从组织构建，设立部门，分配职位，选拔职员，直到在组织的运作，在这一系列的过程中，都应该遵从法律制度，有制度的管理和规范才能称之为理性的，这些制度应该具有本组织的特色，例如行政部门的法律制度就应该有其明显的适用性。遵从制度办事，做到有章可循，这样就避免了“人治”的陋习和缺点。第四，非人格化。表面意义讲就是排除人格的作用，从组织权威的来源讲，就是否定了人格魅力，组织不受个人性格方面的喜好影响，人得主观意识不会掺杂在组织的发展运行中，取而代之的是条款和规定，这些制度包括明文或者是不明文的，但这些制度都是这个组织所认可和接受的。在制度管理下的组织才更理性，发展的前景才更为广阔。

二、韦伯官僚制的评价

（一）韦伯官僚制优点

官僚制在管理层面上可以看作是一种文化。 可以将它理解为制度文化， 在官僚组织中，由制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格，整个组织呈现的是制度化而非人格化的组织体系，组织成员的职位以及权力的大小，仅仅取决于他的能力，而不是取决于他对组织带头人的个人崇拜和个人喜好。此种文化在当代与法律法规发挥的作用以及特征是及其相似的，结合时代背景和社会需求对官僚文化进行简要的概述和分析，其特征如下：第一，强调公平。根据韦伯的观察世界显然是不公正的，在这个世界上，阶级意识和裙带关系占据了主导，这是对人力资源的浪费，劳动阶级既可以是产生追随者，也可以是产生领导者。在开始是机会公平，后来是权力公平，让个人或者是企业站在同一个起点，获得同一水平的机会。例如，我国在资源配置上让市场占据主导地位，凭借市场自发形成的竞争机制，让市场的资源自由流动，社会各组织进行平等交换。第二，追求稳定。官僚制以法定的权力为基础，而法定的权力来源于制度和规范措施，所以在组织中下属人员并不是服从于某个人而是服从某个职位所拥有的权力，所以它具有相对稳定性，因为权力比职位拥有者的任期更长久。我国就是其中的典型代表，所以无论是行政领域还是其他领域会受到主观因素影响，对于职位和权力的向往是因为人际关系。所以相比较而言，官僚制因为职位权力的约束，组织有较高的稳定性。非人格化；强调职责分工、权责一致；行政人员的职业化、专业化，采取考试录用、职业常任；政治中立，文官任职不受政府更迭的影响。第三，法律至上。组织中讲求高效率是永恒的目标，这依赖于理性的强化和法律的严谨，这位行政部门为提供了绩效的稳定性，工作的安全性，“精确、迅速、严格的服从、减合确少摩擦、节约物资费用和人力方面”这与传统和个人魅力的权力来源有明显的区别，虽然传统组织也有它独有的相关制度措施，但是此制度是建立在个人关系、喜好偏爱、社会特权的基础之上，组织成员的关系有很大程度的人文主义色彩。在我国近些年的政治体制改革中，法律之上也成为了主旋律。

（二）韦伯官僚制不足

韦伯的官僚制相对于被提出的年代对于行政系统的建设确实有它的先进意义。在肯定它的积极作用之后，其负面作用和不足之处也在人们随后的研究和对其实践性的检验中，受到了批判和反对。对官僚行政的批判如下：第一，过分强调专业化。专业技术和专业化分工是官僚行政极为重视的，但在行政的一些工作并不是专业化程度较高就可以解决的，这导致政府功能在逐步的退化；除此之外，还会引起人才流失。由于专业化的优越性，使得那些学历不高但更有能力的人遭到了限制和歧视。第二，拘泥于规则。“僵化的官僚主义”必然導致员工教条思想不灵活，久而久之成为了规章制度的奴隶，进而泯灭了人性，使员工失去了创造力，使得原本就严肃的行政工作更加机器化。著名的行政学家张康之在其《寻找公共行政的伦理视角》一书中，“认为韦伯僚制理论的合理性、合法性支柱，在实践中否定了人性、人的价值、个性和主体精神”。第三，理想色彩过于浓厚。法律之上是一个必然趋势，也是许多发展中国家的理想目标，而发展中国家的国情是有特殊性的，法律在社会中还没有得到足够的重视，权威性还没有真正确立，更重要的是人治现象极为严重，一些管理问题和贪污现象恰恰体现了韦伯的理性官僚制是处于理想状态的，官僚制原则在应用时极容易引起多种社会问题。

（三）韦伯官僚制的评析

综合上述对韦伯官僚制的评价，我们要综合考虑，任何事物因为相对的主体不同，就会出现两面性，虽然韦伯的官僚制受到了不同程度的批判，理性对待官僚制这些批判来自不同的声音，发展中国家，发达国家，剥削者和被剥削者，站在的利益角度不同，往往使得批判不够客观，不够理性。我们要以发展的眼光，长远的角度看问题，韦伯当时的研究对象是美国和法国等西方发达的资本主义国家，官僚制自然对这些国家有更强的适用性，可对于发展中国家而言，单纯的拿来主义是不合理的，使用不当会有消化不良的现象，所以我们在融合官僚文化时，一定会是中国的特色模式。

三、研究韦伯官僚制对我国行政建设的启示

（一）用官僚制审视国内行政“怪像”

1.“私人关系”阻碍公平

中国传统的人际关系带有鲜明的特殊主义取向，人们在决定社会行为的态度和行为取舍时，首先考虑的是对方同自己的私人关系。例如我国公务员考试制度，对于人才的选拔是否有不良倾向，如何让进入的人员保质保量。这些质疑都是这种特殊主义的影响，在人们的思维方式和行为习惯之中存留已久，进而对形式主义、普遍主义的行为规范的抵触心理。

2.权力滥用不利于行政组织稳定

近些年中，在经济改革的浪潮中，却没有意识到政治也需要同步进行，遗漏了政治的角色可以影响资源与权力的兑换关系，具体来说，政府往往扮演着经济发展实体的特殊角色。人治的方式转变了，但行政中仍然受人治主导。“我国的政治权力有着鲜明的人格特征，权力与特定的个人紧密关联，缺少形式理性的法律基础”政府的经济行为被合理的利用。通过行政审批权对公共资源进行进一步分割。个人私利、部门利益依旧是凌驾于公共利益之上。

3.常规治理体系不完善，法律不健全

在我国行政体制改革的规划中，规范化、体系化、制度化，早已得到了应然性的认可。但落实到现实却是，科学有效的常规治理体系一直不能落实，政策目标得以落空，而从法律上却没有相应的解决措施，使得表面看上去无所不能的政府权力，真正治理公共问题时政府措施的有效性显得极有限。例如食品安全、环境污染等公共问题。

（二）加强行政建设，变“怪像”为新像

1.让行政权力受限

资源的问题是我国乃至世界一直所重视的，所以在行政整改中，对于资源问题尤为重视，例如我们集中力量分散权力，减低权力使用者的持久性，废除领导职务终身制，对以前权力过分集中的制度都一一改革，与此同时在权力运行的同时，对权力的制约和监督机制也进一步的完善和加强。使得资源不被个人所占有，公共财产不受权力破坏。

2.让制度成为“个人关系”的缰绳

经过多年的探索和实践，要想实现行政的高效和国家的久安，必须从根本上让制度化取代人格化。“在行政官僚领域，要么采用管理制度，否则别无选择，官僚制成了理性社会的世界命运”，也就是从人治走向法治。而实现这种转变的关键是要改革传统型统治或魅力型统治的方式。使人的主观行为成为丰富力量而不是决定力量，牢牢把握人员准入制度，从根本上保证行政队伍的合法性。适当加强专业部门的建设，既能提高效率，又能辅助行政建设。

3.建设具有中国特色的法理性治理模式

我国政府现代化转型最根本的问题就是要加强行政权力的合法性，是克服官僚专政的最有效的良药。突破人治的怪圈，建立法治政府，必须以规范、科学、非人格化的法律秩序和措施来规范政府权力，重要的前提是保障公民参与的合法权力，只有受到法律的硬性约束，才能使权力在制度的笼子中为民所用。官僚制的法律之上性有足够的发展张力，因为它适应了时代的需要，支持了行政的进步。

四、结语

随着经济的发达以及各国沟通的渠道越来越畅通，我国行政开始有了相对规范和依法行政的走势，但我们的治理结构是存在不正式，松散的现象，犹如尚未发育好的婴儿，还需要更多的营养，而这受法律影响和决定，而非人治。在韦伯的官僚制中，向我们说明了法理治理的合法性和必要性，但韦伯的观点是千篇一律的，从法律的制定到法律的实行，是受到多种因素影响的，所以我国在借鉴韦伯法理思想的基础上应进一步对其研究，进一步规划。

参考文献：

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