中国划设东海防空识别区的意义

摘 要 中国划设东海防空识别区对于维护我国国家利益具有重大意义，也符合一般国际实践。东海防空识别区制度在实施过程中也需要不断完善。

关键词 东海 防空识别区 领空

作者简介：刘文冬，中共天津市委党校天津行政学院法学部。

中图分类号：D815 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.208

一、 防空识别区的起源

防空识别区指的是沿海国基于空防安全需要，在领空之外的国际空域单方面所划定的一片空域。在该空域内沿海国通过对进入防空识别区的外国飞机进行监视、识别、管控以阻止外国飞机误入或侵入本国领空，从而确保本国领空安全。简单说，防空识别区就是为保护本国领空安全而在国际空域划设的一片管控、预警的区域。

相对于空域来说，海域在国际法上的划分是比较精细的，满足了国家不同层次的需求。整个海洋划分为：内海、领海、毗连区、专属经济区和公海这些不同海域的法律制度，在1982年联合国海洋法公约都有规定。但是空域的划分就非常简单，除了各国主权管辖下的领空外，就是国际空域。领空之外就是公空。

防空识别区就是在领空和公空之间类似于毗连区这样一个缓冲区域，预警区域。世界上第一个防空识别区是北美防空识别区。上世纪50年代，美国认为来自苏联的战略轰炸机对北美大陆构成威胁，苏联和美国的阿拉斯加地区只隔着一道白令海峡！于是美国和加拿大创立了世界上第一个防空识别区。

在美国和加拿大首创防空识别区的概念后，澳大利亚、缅甸、韩国等18个国家和台湾地区也相继设立了本国的防空识别区。 2013年11月23日，中国政府宣布划设东海防空识别区。

二、防空识别区的性质

（一）划设防空识别区属于国家单方行为，国际法既无许可，也不禁止

国际法中并不存在有关防空识别区制度的国际公约（不像毗连区、专屬经济区、大陆架国际公约有明确规定），国际法也没有禁止各国建立“防空识别区”的规定。国际法对于设立防空识别区既无明示许可，也无明示禁止。设立防空识别区完全是一国的单方面行为。

（二）防空识别区既非领空也不等同于公空

防空识别区不同于领空，依据国际法，国家对其领陆、领海上空拥有完全的和排他的主权。外国飞机未经允许不得进入一国领空。

在防空识别区内，各国飞机有自由飞行的权利。但是各国划设的防空识别区也不完全等同于国际公共空域，否则划设没有意义的。在防空识别区内，沿海国对于外国飞机是有采取识别、查证等处置措施。

（三）国家在防空识别区内拥有一定的处置权

划设防空识别区的沿海国对于在区内飞行的外国飞机可以采取哪些处置措施呢？

对于进入一国防空识别区的飞机要根据不同情况来处置。

1. 外国飞机在防空识别区内停留时间较短或者飞机在远离领空的防空识别区边缘飞行或者划设防空识别区的沿海国判断其无敌意，认为外国飞机“无害通过”，也就是说沿海国判断外国飞机对本国领空不构成任何威胁，那么沿海国除继续加强雷达监控外，一般不采取措施。

如2010年1月28日，一架俄国图-95战略轰炸机曾短暂进入我国台湾地区“防空识别区”，随即转向日本方向，离开台湾地区“防空识别区”。台军方只是下令加强雷达观测，并未派战机升空或采取其它措施。

2.如果外国飞机停留时间过长或者从飞行方向判断是要进入领空或者军机带弹飞行或者来自敌对国家、关系紧张的国家或者划设防空识别区的沿海国判断有敌意，沿海国可以发出无线电信号对飞机的身份、意图、航向进行询问，如果对方不做回答，即发出警告，然后起飞战机近距离伴飞，由飞行员目视识别目标的方式监控飞行器，并维持对目标的近距离跟踪。

如果对方的飞机还要向领空方向靠近，就发出警告，要求外国飞机转向或者跟外国飞机平行飞行，从内侧来挡着不让外国飞机进。

3.有敌意的外国飞机飞行方向直指沿海国领空，且不听从警告，沿海国可在目标进入领空时采取攻击手段，一般是先进行警告射击，然后视情况将目标迫降或者击落。

1987年12月9日10时30分，日本海上自卫队雷达发现4架苏联的图-16轰炸机正向冲绳方向靠近。15分钟后，日本自卫队从冲绳那霸基地紧急起飞4架战机实施拦截。之后有3架苏联轰炸机掉头飞离日本，剩余一架苏联轰炸机仍继续朝冲绳本岛靠近，也就是继续朝日本领空逼近。空中自卫队指挥部命战斗机准备实施“警告射击”。4分钟后，苏联轰炸机进入冲绳领空，尾随的日本战机立即发射曳光弹，图-16遂改变飞行方向，离开日本领空。但10分钟后，这架图-16又“拐进”了冲绳以北的德之岛领空，日本战机随即实施第二次“警告射击”，该机这才掉头返航。

我们设置东海防空识别区后，有一种论调就是说“对于违反东海防空识别区规则，并且闯入我国领空的外国飞机，在其飞入领空的一刻就可以击落！”

对于不遵守防空识别区规则并且闯入领空的外国飞机要谨慎使用武力，特别是民航客机。

1983年9月1日，韩国大韩航空公司的民航客机在从美国飞往韩国的途中，偏离航向，飞入苏联领空，被苏联空军击落。机上269名乘客和机组人员全部丧生。1984年在蒙特利尔举行了第25届国际民用航空组织大会，通过了《芝加哥公约》修正案：“每一国家必须避免对飞行中的民用航空器使用武器，如需拦截，以不危及航空器内人员的生命和航空器的安全为限。”

当然在911恐怖袭击后，各国对于民用航空器的警惕性和防范意识大大提高了，但是对民用航空器贸然使用武力，仍是不可取的、不理智的行为，也是违反国际法的行为。

三、防空识别区的范围

防空识别区的范围国际法没有统一规定，主要是看各国自身安全需求和实际管控能力。

从安全需求上看，当然是越远越好，以便于为防空识别、预警留有更多的时间。但也要看自己的管控能力。否则划得很远，结果自己没有办法监控，也就失去划设的意义。

通常情况下，防空识别区范围以一国领海基线为基准，以该国的预警雷达所能覆盖的最远端作为“防空识别区”的界限。

因为有时防空识别区比较大，雷达发现可疑目标，通知军机去查证，可是等你军机起飞去查证，人家已经跑了。所以还要有预警机、战斗机高频次的巡航在空中值班，保证更加有效的及时地查证。

设立东海防空识别区仅仅一个月的时间，中国军队出动侦察机、预警机和战斗机87架次，赴有关空域执行例行巡逻警戒以及必要的紧急识别、查证等任务。表明我们不是随便在东海画个圈就不管了，我们是对东海防空识别区维持全面有效的管控的。

加拿大在大西洋一侧的防空识别区向外延伸的最大距离达到离海岸线250海里。日本防空识别区距离海岸线最远处有431海里。韩国防空识别区210海里。

四、中国设立防空识别区的重大意义

（一）应对传统安全威胁以及非传统安全威胁

二战结束后由于美苏冷战开始，美国为防范苏联远程轰炸机，出于安全需求而划设的世界上第一个防空识别区。

我们划设东海防空识别区也是基于维护国家安全的考虑，是要应对来自两个方面的安全威胁，既是要应对传统安全威胁也要应对非传统安全威胁。

随着战后几十年军事技术不断发展，现在有了洲际导弹，中国的洲际导弹，射程覆盖全美国。从军事技术角度讲，传统安全威胁，即敌对国家空袭我国东部沿海地区的可能性大大下降了。但是不能完全排除掉一些丧心病狂的国家进行这种军事冒险活动，特别是东南沿海地区是我国经济重心所在，而东南沿海地区又是没有自然屏障、安全防御距离最短的地区，所以有必要划设防空识别区，增加安全防御纵深，留出足够的预警时间。

2010年国务院、中央军委《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，从2010年年底开始至2020年分三个阶段完成开放1000米以下低空允许小型飞机飞行的规划。由此可能带来的非传统安全问题主要包括：恐怖主义，通过飞机进行的走私、贩毒、贩卖人口等跨国犯罪。

墨西哥还有一些中南美国家的贩毒集团经常利用小型飞机往美国运输毒品。

拉美贩毒集团购买飞机向非洲运毒品再转运欧洲。

我国划设防空识别区应对此类非传统安全威胁也是必要的。

（二）钓鱼岛主权的争夺

在劃设东海防空识别区之前，只要中国飞机一靠近钓鱼岛即被日本战机拦截，因为日本防空识别区覆盖钓鱼岛。我们在设立东海防空识别区后，中国对钓鱼岛领空的控制不再是被动的突破日本战机的封锁，而将是带有执法意味的驱赶。中国飞往钓鱼岛的战机经常遭到日本拦截的局面将发生逆转，当日本的飞机、战机试图靠近钓鱼岛领空附近时，中国可进行拦截、驱赶。

划设东海防空识别区，我们拦截驱离靠近钓鱼岛的日本飞机更加师出有名，同时有利于我们在钓鱼岛展开海空联合巡航，总之有利于我国在钓鱼岛争端中掌握更大的主动权。

（三）防患于未然：与韩国的苏岩礁之争

我们划设东海防空识别区不仅覆盖了钓鱼岛，而且覆盖了苏岩礁。苏岩礁位于东海北部，在江苏南通和上海崇明岛以东约150海里，是一块水下暗礁。因此苏岩礁是“礁”而非“岛”。按照《联合国海洋法公约》第121条“1. 岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”而苏岩礁在低潮时仍处在海面以下，是一块水下暗礁。

韩国方面硬将礁说成“岛”，其根本原因在于一旦苏岩礁变成了韩国的“离於岛”，那么原本中韩两国主张重叠的专属经济区就成韩国独占的了。按照《联合国海洋法公约》：岛有自己的领海、专属经济区、大陆架，而且在海洋划界中有作用；而礁石则没有。

韩国国防部2013年12月8日下午正式发布了韩国防空识别区扩大方案，区域范围覆盖苏岩礁（韩国称：离於岛）。

划设东海防空识别区覆盖了苏岩礁，就是否定它的岛屿属性，只是一个水下暗礁，不构成领土争端的标的，韩国也不要妄想借助这个暗礁去圈占专属经济区、大陆架。

（四）彭佳屿的巧妙处理：对台湾人民表达了相当的善意

彭佳屿是台湾地区实际管辖的最北岛屿。东海防空识别区范围，虽纳入钓鱼岛，覆盖苏岩礁，但却将彭佳屿排除在外，显示是在钓鱼岛争夺上，不让日本；但对台湾人民表达了相当的善意。我们划设东海防空识别区是针对日、美的，而不是台湾。

对于东海防空识别区的划设，我们通过彭佳屿的巧妙处理，向台湾人民表达出善意，台湾方面对此没有美、日那样的过激反应，而是表现得很平静。东海防空识别区划设一个多月之后，马英九在2014年元旦祝词中表示：台湾海峡不再是紧张的火药库，而变成和平的大道。

（五）东海大陆架划界

我国渤、黄、东、南四大海域中，渤海是内海；在黄海与韩国有海域划界争端；南海是问题最多、最不好解决的，涉及越南、菲律宾、马来西亚等多个国家，而且日、印、美三国也试图插手南海争端。

在东海与日本的钓鱼岛之争，还有就是东海大陆架划界问题。日本主张依据中间线原则，两国平分东海大陆架。我国主张依据公平原则，也就是自然延伸原则划界。从地貌与地质特征上看，东海大陆架是中国陆地领土的自然延伸，一直延伸到冲绳海槽。冲绳海槽是具有显著隔断特征的重要地理单元，是中国东海大陆架延伸的终止。按照中国划界原则，东海大陆架部部分属于中国。根据《联合国海洋法公约》有关规定，沿海国的大陆架如从领海基线量起超过200海里，应将有关情报提交大陆架界限委员会。2012年12月14日，中国常驻联合国代表团提交了东海部分海域二百海里以外大陆架外部界限划界案。东海大陆架外部界限与我们划设的东海防空识别区东部边缘部分几乎是重合的。

我们防空识别区的设立不仅是空防安全，还有就是保护我们在东海大陆架的资源开发。我们的巡航军机可以监控日本在东海大陆架的一举一动。

（六）遏制美、日对中国沿海的抵近侦察行动

美国、日本不断通过抵近侦察的方式获取中国军队的情报。“抵近侦察”不仅仅包括对中国的领海和领空进行抵近侦察——即尽可能地靠近中国的领海领空，也包括对中国在专属经济区的舰船、飞机进行靠近侦察。

2001年4月1日，震惊世界的中美南海撞机事件，实际上就是美军的军机在我国专属经济区内抵近侦察，遭遇我飞机拦截后发生的对抗性事件。

美军机对华抵近侦察每年约有300架次；而日本抵近侦察的频频率更高，大约每年500架次。

2013年8月16日起，中国国防部长常万全访美。常万全在与美国国防部长哈格尔会谈期间，中方对美军舰机在中国专属经济区内高频度的抵近侦察表达了关切，阐明了立场。

中国划设防空识别区之后，中方军机就可以理直气壮地要求进入防空识别区、特别是对中国沿海进行抵近侦察的美国军机表明身份，接受中方的管理。当然美方军机对中方的要求不予理会，但中方就更有理由采取措施，拦截监控，甚至强制驱离。在确立防空识别区制度后，中国对美、日的抵近侦察行动予以有效的反制，有了法理依据。

2014年5月20日至5月26日中俄海上联合军演在东海举行。5月24日上午，日本自卫队两架飞机，闯入东海防空识别区，对中俄海上联合演习实施侦察干扰，抵近侦察。中国2架苏-27战斗机紧急升空与日本飞机近距离伴飞。日本军机被迫离开演习区域。