G省两区院司法体制改革考察报告

孟德政　张傲　崔化河

摘 要 深化司法体制改革是我国做出的重要战略决策，改革的进行进一步维护了司法公正、树立了司法权威。随着司法体制改革事业迅猛发展，各地检察机关积极探索实践，但由于缺乏对改革规律的深刻的认识，涉及到改革深层次的变革相对迟缓。本文试图从改革先行先试存在的问题入手，积极探索不断深化体制机制改革，解决存在的矛盾，促进有中国特色社会主义司法制度的完善，更好地在全社会实现公平和正义。

关键词 司法 改革 考察

作者简介：孟德政、张傲、崔化河，天津市东丽区人民检察院。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.199

为进一步促进司法体制改革工作，学习先进地区在司法体制改革工作中的先进经验，通过前往G省N区人民检察院和S区人民检察院就员额制改革后工作运行情况、内设机构改革和绩效考核等问题进行交流学习和考察，现将调研情况报告如下：

一、基本情况及主要做法

（一）N区院基本情况

N区人民检察院成立二十多年来，先后受到区、市、省等上级有关部门的表彰，先后多次评为“全国模范检察院”、“全国基层规范化建设示范院”、“全国青年文明号”、“全国十佳基层检察院”。

2014年年底，按照中央、省委对深化司法体制改革的总体部署和要求，N区检察院全面推进机构职能整合、检察官办案责任制改革、人员分类管理改革和职业保障机制改革等四大改革举措，将内设部门整合为9个，人员分类管理较为彻底，基本实现去行政化，并探索建立检察官单独职务序列和独立薪酬体系，做法得到了上级单位的认可。主要做法如下：

1.重新整合内设机构。内设机构由原有15个缩减为9个，检察院内设1处1局7部门，包含政治处、反贪污贿赂局、办公室、监察室、侦查事务科、诉讼监督事务科、公诉事务科、案件管理科、司法警察大队及若干个主任检察官办案组。构建日常行政工作由事务科负责，党务工作由各支部负责，业务工作由主任检察官办案组负责的新模式。

2.建立检察官单独职务序列和独立薪酬体系。通过去行政化，建立独立的主任检察官、检察辅助人员和司法行政人员的等级晋升新晋职晋级模式。单独职务序列，打破干警晋职晋级的天花板（即打破管理干部职数的限制），对符合工作年限、做出工作业绩等相关条件的干警，进行晋职晋级。但目前此方案尚在修改过程中，并未得到上级相关部门认可。

（二）S区院基本情况

S区检察院立院以来，认真履职、开拓创新、攻坚克难，先后荣获“第六届全国先进基层检察院”、“全国科技强检示范院”、“全国规范化一级检察室”、“全国检察宣传先进单位”等荣誉称号。

2013年底，按照中央深化司法体制改革的部署，最高人民检察院决定在全国开展试点检察官办案责任制改革。作为全国首批检察官办案责任制改革试点单位之一，S区检察院自2014年初启动改革以来，认真贯彻中央、省委对深化司法体制改革的总体部署和要求，积极稳妥推进机构职能整合、检察官办案责任制改革、人员分类管理改革和职业保障机制改革等四大改革举措，在完善司法责任制、促进司法公正等方面取得了显著成效，探索出独具特色的“S模式”。中央政法委先后组织“新华网”、“光明日报”、“法制日报”等国家级媒体到院采访报道。主要做法如下：

1.进行内设机构改革。S区院改变过去完全按照诉讼环节设置机构的传统，将原有14个内设机构整合为“三局一办”：即公诉局、诉讼监督局、反贪污贿赂渎职侵权局、检察长办公室，保留了三个派驻检察室，实行扁平化管理。公诉局承担对刑事犯罪案件进行审查逮捕、审查起诉和抗诉职能；承担刑事诉讼中通过案卷材料能直接判定的部分侦查和审判活动监督职能；结合办案，保护未成年犯罪嫌疑人、被告人、被害人的合法权益。诉讼监督局承担部分刑事侦查审判监督、民事和行政诉讼监督、监管和刑罚执行监督、刑事申诉复查和刑事赔偿等职能，及对诉讼活动中职务犯罪的偵查和预防职能。反贪污贿赂渎职侵权局承担诉讼监督活动以外的经济管理、社会管理等领域的执法和公务活动的法律监督职能，以及对上述领域发生的职务犯罪的侦查与预防职能。检察长办公室承担干部人事、纪检监察、综合文秘、行政管理、服务保障、警务保障以及办案业务管理窗口等综合职能。

同时对各部门具体职能进行了调整，设副局长、局务秘书、内勤和检察官办案组，优化了检察工作流程。在行政工作管理过程中，以党建为龙头，发挥抓思想带队伍的优势，并在原业务科室设立由部门副部长（即原科长）带领的综合组，在执法办案的同时负责相关行政工作。

2.实行“1+2+0.5”办案组模式。经测算，公诉局和诉讼监督局设立“1+2+0.5”办案组模式，即一个办案组由一名主任检察官配置两名司法辅助人员和两个办案组共用的一名书记员，实现业务均衡化目标。

3.科学划分职权责。实行检察官包产到户，检察官独立办理案件在70%以上，检察官在独立办理案件外，负责对辅助人员以及书记员的思想政治教育教育以及党建等工作。疑难重大复杂新型案件由主任检察官联席会负责研判协商，给出建议。

二、改革中存在的矛盾

（一）行政管理明显弱化

由于部分检察干警对员额制改革和司法责任制改革认识不到位，片面的认为扁平化管理后，检察官只对案件质量负责，忽略了理论学习和行政管理，导致行政工作难以正常开展。

（二）工作积极性受挫

去行政化后，检察职级和公务员行政职级不再挂钩，目前尚没有统一的分类人员晋职晋级政策，“天花板”触手可及，基层晋升空间不大，干警积极性受到打击。

（三）行政管理人员流失

由于职级待遇与工作量不匹配，造成行政管理中精英人员流向业务部门，但行政部门承担了司法体制改革中大量的工作，很多工作无法顺利开展。

（四）职业荣誉感下降

由于社会对司法体制改革和检察工作内部职能变化了解的不深入，存在对检察工作和检察官的认可度认识不到位的现象，给干警造成困惑，造成小部分优秀检察干警离开检察队伍。

三、可借鉴的缓解矛盾有效措施

（一）加强组织领导和社会宣传，争取社会各界的支持

在与S区院交流中，考察组发现，上级机关对S模式的顺利运行起到了关键的作用，改革领导小组是由上级院副检察长牵头，领导小组成员涉及S同级政法委、组织人事部门、财政部门主要和相关负责同志，领导小组办公室设在S区检察院，检察长作为办公室主任负责具体改革工作。办公室定期组织召开碰头会汇报工作，加大相关部门对检察机关工作的认可，得到相关部门的普遍支持。

（二）探索加强分类管理的绩效考核体系

针对行政管理弱化的现象，S区院采取了有效措施，对每个岗位进行明确的职责划分，明确主要职能和协办职能，并根据岗位职责清单制定行之有效的千分制绩效考核办法，分类、分岗位进行考核，有效推动了全院检察工作的全面开展，为党组开展干警晋职晋级和评优奖励提供了可靠依据。

根据两院的实际情况，我考察组认为在改革试点批复后，要改变以科室为考核单位的绩效考核办法，及时制定以员额制为核心的司法人员分类管理制度，完善具体配套措施，逐步完善绩效评估体系，明确责任清单，细化考核细则，分类、分岗进行考核。

（三）合理利用员额和行政编制，聘任制补缺司法辅助和行政人员

部分司政后人员入额后，向一线办案部门流动，导致司政后部门出现人员紧张局面，长期从事难以量化的繁杂工作，导致司政后人员缺乏职业荣誉感，工作积极性降低。借鉴N区院检察官去行政化后，司政后部门仍保留行政级别，并严格使用行政编制的经验做法，需合理利用行政编制和检察官员额，最大限度的提高干警工作積极性和职业荣誉感，同时应该积极探索政府购买公共服务、签订劳动合同、聘任制书记员等方式来解决人员紧张局面，用于补缺司政后人员和司法辅助人员，形成合理的人员配置。

（四）建立科学分类晋职体系和灵活交流对接途径

针对工作积极性受挫的现象，N区院和S区院都探索制定了符合自身实际的检察官职级序列对应公务员职务序列的相关标准，即行政人员进入检察官序列需从业务最低级别开始，而业务人员进入行政序列可以对照相关职级。

根据两个院的实际情况，我考察组认为推进员额制改革的同时，要建立完善入额检察官依法履职、容错和待遇权益保障机制，健全入额检察官退出机制。必须进一步畅通司法辅助人员、司法行政人员的发展渠道和晋升途径，可以尽量多保留行政职数，待检察官、辅助人员需要与外界交流时可先转为司法行政人员再进行交流。