我国地方政府融资平台债务现状及存在的法律问题

摘 要 隐性债务是地方政府债务风险的主要来源，在新预算法实施之前，融资平台是地方政府隐性债务的重要组成部分，融资平台的债务处置是化解地方政府债务风险、促进地方政府举债规范化发展的重要环节。本文通过对融资平台法律属性的界定入手，结合债务规模与结构现状，分析融资平台债务处置中存在的法律问题。

关键词 地方政府 融资平台 债务结构 债务处置

基金项目：本文系国家社科基金项目“地方政府融资平台债务防控法律机制研究”（12XFX032）及司法部项目“化解地方政府债务风险法律对策研究”（14jk1707）阶段性研究成果。

作者简介：李颖，西北大学法学院经济法专业研究生，研究方向：地方政府债务及PPP政府投资基金等。

中图分类号：D923.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.173

一、地方政府融资平台的法律界定

融资平台的债务属于融资平台这一主体债务行为所产生的法律结果，只有回归问题的根源，从融资平台的主体界定出发，才能准确的认定债务、科学设计债务处置的方式与途径。

目前关于融资平台的监管文件，主要是由财政部、发改委、银监会等部门发布的，不同的部门对于融资平台的界定各有不同。财政部发布的文件中，主要从三个方面对融资平台定义：设立主体为地方政府及其部门，设立方式为设立主体向融资平台注入财政拨款、土地、股权等资产，主要功能是为地方政府投资的项目融资。在定性上，财政部将融资平台归为拥有独立法人资格的经济实体。发改委认为融资平台的融资项目是政府制定或委托的，在性质上为公益性或准公益性，其负责的环节包括项目的融资、投资、建设和运营，即其功能并不仅仅是融资。银监会对融资平台的界定更着重强调责任承担与融资平台的具体类型，认为地方政府对于融资平台的债务承担连带责任，融资平台包括机关、事业单位、企业三类法人。

融资平台并不是一种法律分类，只是政府从监管者的角度出发所拟定的称谓。按照法理学的分析方式，通常认为主体的性质决定了主体的行为模式，主体的来源决定了其性质，从这样的思路入手，我们可以对融资平台的法律属性作出如下分析：

首先，融资平台属于公司。公司与其他企业相比，最显著的特征就是其“法人性”，独立的法人资格主要表现在以下方面：外部表现特定化、具有一定的组织、独立的财产、独立的承担责任。如果将融资平台认定为其他企业的话，则其出资人与平台公司之间缺乏明确的责任边界，不利于政府债务规模的控制与政府举债行为的规范化管理。

其次，融资平台属于有限责任公司。融资平台公司的第一大股东主要是地方政府、国资委、土储中心等，用以出资的往往是财政收入、存量资产等国有财产，其营利性主要体现在实现国有资产的保值与增值，也就是说至少要实现国有资产的保值。在这样的責任设定之下，尽管股份公司更能满足融资需求，融资平台仍然选择了有限责任公司的形式。

二、地方政府融资平台的债务规模及债务结构

（一）地方政府融资平台的债务规模

根据iwind数据库的统计，截至2016年9月20日，我国共有融资平台9489家。2011年与2013年审计署对全国的政府性债务进行了审计，根据2011年的审计报告，截至2010年底，全国融资平台的债务额合计49710.68亿，占全国地方政府性债务的46.38%，其中，政府负有偿还责任的债务额度为31375.29亿，占政府负有偿还责任的全部债务的46.755%。占融资平台债务总额的63%。根据iwind数据库的数据，截至2010年底全国共有融资平台9418家。根据2013年的审计报告，截至2013年六月底，全国融资平台债务余额为69704.42亿元，占全国地方政府债务余额的38.96%。其中，政府负有偿还责任的债务为40755.54亿元，政府负有担保责任的债务为8832.51亿元。

从以上数据可以得出如下结论：

首先，政府负有偿还责任的债务主要集中于融资平台的债务。融资平台的债务是地方政府隐性债务与或有债务的主要组成部分，对融资平台的债务进行清理与处置，是地方政府债务治理中的重要前提。

其次，在融资平台的债务规模中，政府负有偿还责任的债务占大多数。融资平台的自主偿债能力不足，对地方政府存在严重依赖。只有妥善处置融资平台的债务，科学清理融资平台，才能有效控制地方政府债务规模、防控债务风险。

（二）地方政府融资平台的债务结构

债务结构是指在总债务规模之下，不同地域、不同属性、不同期限的债务的组合合方式。根据不同的维度，可以做出以下分析：

首先，平台债务的区域分布。通过对iwind数据库的数据进行统计，截至2016年7月26日，我国西部地区共有2738家融资平台，债务余额9373.99亿元；中部地区共有融资平台1422家，债务余额为9633.08亿元；东部地区共有融资平台4554家，债务余额4452.35亿元。东部地区的融资平台数量最多，西部地区融资平台的数量较少，但债务余额却是东部融资平台债务余额的两倍多。

其次，融资平台债务的层级分布。根据2011年审计署的审计报告，截至2010年底，全国共有融资平台公司6576家，其中省级165家、市级1648家、县级4763家。全国融资平台政府性债务余额49710.68亿元，其中省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元。可见融资平台主要集中于市县两级。

最后，债务资金来源的分布。目前没有直接关于不同举债方式的债务规模的直接统计，由于融资平台属于地方政府融资的一种，因此可以通过地方政府债务的相关数据来分析这一问题。根据2013年的审计报告，截至2013年6月底的全国地方政府性债务中，银行贷款占56.55%，债券占10.31%，其中地方政府债券仅占3.7%。

（三）地方政府债务的规模及结构

地方政府自2008年开始大规模举债，在刺激需求侧的经济政策下，政府试图通过开展更多的基础设施建设项目拉动经济增长，为筹集资金，在地方政府的主导下，出现了大量的融资平台。根据统计年鉴、审计报告等资料中的数据，2009年到2014年地方政府债务规模平均增长率为28.44%，远高于GDP和财政收入增长水平。截至2015年底，全国地方政府债务余额16万亿，政府负有偿还责任的债务为7万多亿。

根据2011年的审计报告，截至2010年底，地方政府性债务主要来源于银行贷款、上级财政转移支付以及发行债券，其中银行贷款额度84679.99亿元，占79.01%；发行债券4477.93亿元，占比4.18%。根据2013年审计署的审计报告，截至2013年六月底，政府负有偿还责任的债务中银行贷款额度101187.39亿元，占56.55%；BT融资15033.51亿元，占比8.4%；债券融资18456.91亿元，占比10.31%；可见，随着地方政府性债务清理整顿工作的开展，在融资结构方面，地方政府选择了更加多样的融资方式，但银行贷款仍然是地方政府最主要的债务资金来源，债券融资的比例仍有提高的空间。

三、地方政府融资平台债务存在的法律問题

融资平台公司最主要的职能就是融资职能，在融资过程中存在众多违规行为。从融资平台的债务资金主要是银行贷款，但融资平台负责的项目主要是公益性项目或准公益性项目，难以满足银行的贷款条件，地方政府提供了重要的增信。

首先，融资平台公司的“出身”，即由地方政府出资设立，银行默认当融资平台出现危机时地方政府会出手相救。

其次，政府为融资平台提供了更加实质性的担保，例如土地收益权的质押等。根据我国《担保法》及国发[2010]19号文件规定，地方政府不能对融资平台贷款进行担保，这样的担保，增加了融资平台的债务风险及法律风险，同时容易引发财政风险。

除此之外，融资平台还存在债务人与实际偿还人不一致的问题。根据合同法法的规定，债务人与债务实际偿还人不一致的情形主要包括担保与债务承担。

首先，此种情形不属于有效担保。根据我国《担保法》第八条的规定，国家机关不具有保证人资格。根据《合同法》第五十二条的规定，地方政府做出的还款承诺以及其他形式的担保，属于违反法律强制性的合同，是无效的。

其次，此种情形不属于债务承担。根据我国《合同法》第八十四条规定，债务人转让其合同主要义务的，应当经过债权人的同意。债务转让又称债务承担，包括免责的债务承担与并存的债务承担，前者指合同义务全部转让给受让人，原债务人不再承担偿还责任，后者指受让人与转让人共同承担债务，责任形式为连带偿还责任，现实中，融资平台的债务偿还更类似于共享的债务承担，但二者是不同的。

其一，融资平台的债务转让并没有以书面的形式经过债权人的同意，不符合债务转让的要求。

其二，融资平台与地方政府对于融资平台的债务承担的并不是连带责任，在债务偿还上，往往是容易平台先偿还，当其偿还不能时，地方政府才代为偿还。并且，融资平台是借款合同的借款人，债务届期时，合同相对方直接寻求的只能是融资平台，不符合连带责任的构成要件。

除了融资平台债务本身存在的问题外，在对融资平台的债务进行处置的过程中也存在着诸多法律问题。自2010年开始，财政部、银监会、发改委陆续出台了大量的监管融资平台的文件，对于融资平台的债务处置工作也陆续开展，债务处置采取分类处置的思路，根据不同的项目类型、不同的现金流覆盖情况等进行处置，处置结果包括仍按平台管理类、退出为一般企业类。融资平台的债务属于私人性质的债务，在债务处置的过程中，涉及到债务主体的变更、退出程序、与政府债务管理制度的对接等问题，其中涉及合同法、预算法、行政法、担保法等多个部门法的规定，需要从法律层面深入分析其中的问题，保证债务处置的合法、有序进行。