警察、公安概念之刍议

摘要：警察、公安是公安学研究的基础概念。警察是行使某些特殊职能的主体力量及其成员。公安是在人民民主专政的基础上设置的行使一般警察职能的一种特殊的国家制度。在某些领域，警察和公安常常被混同使用，这在概念上使警察和公安产生了一定的混淆。我们必须明确警察、公安的概念，才不会在使用中产生混淆。

关键词：警察；公安

中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）23-0276-02

作者简介：刘欢（1987-），男，汉族，陕西渭南人，法学理论专业硕士，陕西警官职业学院，助教，研究方向：公安学基础理论、治安管理。

研究公安学及其相关理论，可以选择不同的研究方向，采用不同的研究方法，但是都必须对基本概念进行界定。警察、公安作为公安学研究中的基础概念，无论是理论研究，还是公安实践当中，使用的频率都非常的高。但是，理论界和实践部门对警察、公安、治安的概念始终没有统一而明确的界定，这个问题在一定程度上造成了认识的混乱，因此有必要对警察、公安、治安的概念进行辨析。

一、警察概念的辨析

（一）警察概念的考略

中国古代典籍中很早就有关于警察的记载，在中国古代典籍当中，警察一词以动词和名次两种词类出现。警察一词最初在中国古代典籍中以动词的形式出现。唐代颜师古在注解唐书时首次使用警察一词，“密使警察不欲宣露也”，这里的“警察”都是警之于先，察之于后的意思。到了金代，警察一词开始以名词的形式出现。《金史·百官志》记载“诸京警巡院使一员，正六品，掌平理狱讼，警察别部”，这里的“警察”是指掌管狱讼案件的职位。沈家本在清末修律时引用《金史·百官志》的记载，认为日本警察一词来源于此。这足以说明警察一词在中国自古就有，考察其含义有预警、察戒的意思。

西方警学理论通常认为“police”一词最早来源于拉丁文的“politia”或者希腊文的“polis”，police一词最初指广泛意义上的社会管理，后来经过逐步的发展，专指警察行政。自十九世纪末英国建立警察系统后，各国纷纷效仿英国建立起自己的警察系统，至此，“police”逐渐成为各国使用的警察专有名词。在现代英语中police具有名次和动词两种形态。名次形态的police是指（members of an）official organization whose job is to keep public order，prevent and solve crime，etc.即警察組织或警察组织中的成员；动词形态的police是指keep order in（a place）with or as if with police.即维持秩序。

（二）警察概念的界定

由于历史、文化等方面的差异，人们对现代警察的概念有着不同的认识。关于警察的概念主要有以下几种认识。第一种观点认为，警察是国家政务的一种，属于国家职能的内容。第二种观点认为，警察是国家为维护安全和秩序所进行的行政行为。把警察的概念理解为一种行为。第三种观点认为警察是行使特殊国家职能的主体力量，也包括其成员。

我们必须明确“警察”这一现象的特殊性，包括警察的阶级性、功能性、规范性。警察是特殊历史阶段的产物，服从于统治阶级的意识，服务于统治阶级的统治。警察存在的功能和必要，在于维护安全和秩序，因此，警察作为国家统治的工具必然具备一定的功能性。警察的阶级性和功能性决定警察又必须具有规范性，受一定规则的制约。警察机构及其成员因其自身的阶级性、功能性、规范性而体现着强烈的职业性，作为国家职能的“警察”在不同的历史时期因阶级结构的变化，其内容也会发生改变。相应的，作为行政行为的“警察”其内容也会随着历史的变化而发生改变，作为主体力量及其成员的“警察”也将随之发生改变。但是在各阶段关于警察概念和外延的表述中，无论是汉语当中的警察一词，还是英文当中的police，都必然包含着维护公共秩序（keep public order）和预防解决犯罪（prevent and solve crime）两方面内容。根据我国现行警察法的规定：人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。将警察的概念落脚于主体力量及其成员，更符合警察法的立法逻辑，具有较强的规范性。综上所述，将警察概念的内涵落脚于主体力量及其成员更符合警察的本质、特征，所以笔者认为警察产生于特殊的历史时期，是以行使某些特殊国家职能为内容的主体力量及其成员。

二、公安概念的辨析

（一）公安概念的考略

在西方资产阶级革命时期已经出现公安一词，资产阶级革命和巴黎公社时期曾建立公安委员会。我国最早使用公安一词是在1924年第一次国共合作时期，当时的广州革命政府将其负责治安的部门称为公安局，这是公安第一次在我国出现。1928年国民政府内政部公布了《各级公安局编制大纲》，要求各省会警察机关一律改称为公安局。1931年金国珍所著的《市公安》一书曾经讲到：“北伐以后，天日重光，各项建设逐渐进行，各市政府与特别市政府相继成立，大有励精图治之概，易警察厅为公安局，耳目一新”。可见当时的改名有改革创新之意。根据该书记载，当时的公安局除了具备警察职能，还管辖消防等事项。说明在当时，公安的内容包含着警察的内容。

我们党历史上建立的机构中，第一次出现公安一词是在南昌起义后，在南昌设立公安局。正式使用公安一词，是在1939年2月发布的《关于成立社会部的决定》，要求各边区行署设公安局或保安处，在各县设公安局。1940年发布的《公安局组织纲要》，公安的称谓基本固定下来。在新中国成立后，1949年10月召开的第一次全国公安会议明确全国统一使用公安部、公安厅、公安局的称谓。至此，公安的称谓在我国以立法的形式确立下来。

（二）公安概念的界定endprint

关于公安的概念主要有以下几种认识。第一种认为，公安是一种国家行为，这种理解是基于警察概念的行为论，认为公安就是指公安行为。第二种认为，公安就是指公安工作，即维护社会秩序，保护公共安全，保障人民人身和财产安全的工作。第三种观点认为，公安是包含有警察强制以外公益性和福利性职能的警察，又称为广义公安或学理意义上的公安。另外，我国现行警察法规定：人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察（2013年12月28日全国人大常委会通过的《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》将劳教制度依法废止）。对于公安的本质认识，应该按照辩证唯物主义认识论的观点，一方面从事物的本质入手去认识，另一方面从同类事物中普遍与特殊的关系去认识其本质。

要认识公安的概念，就要明确“公安”这一事物的特殊性，认识到公安所具有的阶级性、功能性、规范性的同时，还必须认识到公安是中国特有的事物，有其产生的特殊的历史条件和历史使命。公安产生于特殊的历史时期，具有更加广泛的阶级性。公安的产生在于突破警察内涵的局限性，因此要认识公安的概念，就必须将一切国家都具有的普遍意义上的警察与公安的特殊性联系起来。因此，公安的概念必须满足以下几个条件：首先，从历史渊源来看，公安實质上是社会主义的中国所特有的一种国家制度，所谓的公安行为，只不过是这一制度的表现，公安行为反应公安的本质，但是不能等同于公安。因此，认识公安的概念时，应将它理解为一种中国特有的国家制度。其次，按照普遍性和特殊性之间的辩证关系，确定公安概念时，还必须与一切国家都具有的普遍意义上的警察联系起来。因此，公安的概念必须符合警察这一概念的基本要求，还必须能够体现我国社会主义国情的这一特殊要求。综上所述，笔者认为公安的概念应该是在中国人民民主专政国体上设置的行使警察基本职能的国家制度。

在公安理论研究和实践工作当中，公安和警察是使用频率非常高的两个概念，并且常常被放在一起使用，关于公安和警察的称谓常常界限不明，这突出表现在：在日常生活中，公安和警察常常被混淆使用；有些人甚至认为公安等于警察，警察和公安是一个意思，两者的概念没有特定的区别；现行的法律也没有对公安和警察的概念作出明确的界定；在理论研究中，关于公安和警察的概念并没有达成统一的共识。另一方面，1949年10月召开的第一次全国公安会议明确全国警察机构使用“公安”这一名称，在全国范围统一使用公安部、公安厅、公安局等称谓。1950周总理在批转的公安部文件中特别强调：“我国的各种警察一律统称‘人民警察，简称‘民警。”改革开放以后，为了便于国际交流，我国政府将police译为警察。这些情况在一定程度上造成了公安与警察的混淆。

作为公安学理论研究的基本概念，警察和公安两者之间，既有联系，又有区别。他们的联系在于公安是对警察的发展，公安在概念上具备警察的一般共性，即警察所具有的治安行政性质和刑事司法性质。他们的区别主要表现在以下几个方面：

首先是性质不同。公安是我国所特有的国家制度；警察是行使特殊国家职能的主体力量及其成员。公安作为我国特有的国家制度，能够充分体现人民民主专政基础上的我国警察制度的先进性，能够充分体现人民当家做主的优越性，这也是公安的出发点和落脚点。而警察作为行使特殊国家职能的主体力量及其成员。并不是我国所特有的，而是人类历史上和世界范围内所普遍存在的。因此他们的性质不同。

其次是适用范围不同。从时间上来看，警察产生于人类社会的早期，伴随着阶级的产生而产生，随着人类社会的发展，现代政治体制逐步确立，现代意义上的警察制度也逐步发展确立。正是在现代警察制度确立之后，为了革除警察制度的弊端，公安才被发展性的创造出来。所以说，在时间上，警察早于公安。从地域上来看，警察是现代国家的重要特征，在世界范围内普遍存在。公安是中国特有的国家制度，仅存在于中国大陆地区。

我国还存在把公安机关人民警察称为公安干警、公安民警的现象。比如1985年发布的公安部《关于公安干警工资制度改革方案》就将公安机关的人民警察称为公安干警，但是近年来，在政府文件中已经没有了公安干警的官方称呼，公安民警的称呼还依然存在，比如2002年的《公安民警违反公务用枪管理使用规定行政处分若干规定》。公安干警、公安民警在使用中主要被作为公安机关人民警察的习惯用语，并不具有规范性。

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