老工业城市转型发展的困境与出路

姜维权+王熙凯+苏婵媛

“去产能”是供给侧结构性改革五大任务之首，其核心目的是通过淘汰落后过剩产能减小供给端压力、释放生产资源，缓解供需矛盾，从而为经济结构的优化和经济质量和效率的提升奠定扎实根基。然而，实践中“去产能”的落实和实施具有一定的难度。特别是对于一些传统主导行业集中在产能过剩“重灾区”的城市而言，“去产能”将给地方经济社会发展的方方面面带来深远影响。以辽宁省鞍山市为例，作为以“钢都”著称的典型老工业城市，长期以来经济增长严重依赖传统主导行业——钢铁行业的发展和效益。当产能过剩的阴影覆盖传统主导行业后，原有的经济增长自然难以为继。这时，新的发展动能尚未培育壮大起来，传统主导行业的发展仍然牵一发而动全身。在此情况下，如何把握“去产能”政策实施的方式、力度和范围，在克服和控制好短期冲击的同时培育转换新动能、抓紧发展新机遇，将“去产能”和“增动能”有效结合起来，是此类城市成功实现转型发展的重点和难点。

传统主导行业去产能背景下老工业城市的发展特征

第二产业拉动力减弱，经济增长出现瓶颈。鞍山是典型的老工业城市，长期以第二产业发展作为经济增长的主动力。然而，逐年分解三次产业对鞍山经济增长的贡献发现（见图1），鞍山的产业结构特征正在发生着微妙的变化。2016年，第三产业对地区生产总值的贡献度达58.1%，首度超越第二产业23.1个百分点。显然，第二产业对经济的拉动力正在明显减弱。另如图2所示，2014年以前，鞍山地区生产总值始终呈阶梯式上升趋势，经济增速也保持在全国平均水平以上。但此后各年，鞍山的地区生产总值增量和增速均显著下降，尤其是2016年更是出现跳崖式断层。2016年，鞍山地区生产总值仅为1440.8亿元，按可比价格计算，比上年下降10.8%，经济发展进入瓶颈期。

传统主导行业整体低迷，贡献能力大不如前。鞍山市被誉为“钢都”，钢铁行业集中度高，全市有规模以上钢铁企业69家，重点企业为鞍钢集团公司。新中国成立以来，钢铁工业产业增加值一度占据全市规模以上工业增加值的半壁江山，加之钢铁行业上下游产业链条的牵动作用，其在鞍山经济中始终占据着举足轻重的地位。近年，随着经济发展进入新常态，钢铁行业产能过剩矛盾突出，总体运行态势严峻。2015年，鞍山最大的一家钢铁企业——鞍钢股份有限公司亏损46亿元。进入2016年，钢材价格回升带动钢铁企业稍有回暖，但钢铁行业整体颓势未改，短期无力担负驱动经济增长的重任。

经济潜在增长点较少，财政创收能力趋弱。在鞍山的现有工业产业集群中，体量最大的是钢铁及深加工产业和装备制造产业。尽管近年也发展了一些新兴产业，但尚未形成规模，仅有个别产业对经济增长的贡献比重能够突破个位数。从财政收入水平来看，鞍山市一般财政预算收入增长率整体呈下滑趋势，财政创收能力趋弱（见图3）。

开放水平有限，对外创收能力差。鞍山市由于地缘的局限，对外开放的程度和水平始終有限。2008年以来，鞍山市的直接投资增长率呈下行趋势，2016年更是首度出现了大幅负增长（见图4）。2016年鞍山市全年进出口贸易总额为27.3亿美元，比上年下降4%。其中，出口总额17.5亿美元，下降18.6%；进口总额9.8亿元，增长41.4%。主要出口产品中，钢材出口下降幅度最大，为28.8%。

典型老工业城市转型发展的出路

转变陈腐观念，构建转型发展顶层设计框架

以学习为先导，借鉴经验实现赶超。传统主导行业去产能虽然在短期内可能在一定程度上拉低了地区经济发展增速，但也提供了一个自省不足和整理前进的机会。另外，后进地区拥有的特有优势就是可以通过借鉴来完成赶超发展，即广泛学习先进地区的发展经验，为我所用以提升发展速度和效率。其中，发展的中心和重点就是要转变观念，调整经济发展思路，确立转型发展顶层设计框架，结合地区实际制定科学细化的特色化地方经济发展规划和方案。

以发展为目标，“去产能”和“补短板”并重。“去产能”不是要停滞不前，而是为了实现更好的发展。因此，在淘汰过剩产能、落后生产力的同时，有必要制定长期、全面的发展规划，加强政策引导，健全和完善多元化现代产业体系；与此同时，改造和优化升级传统优势产业，密切关注科技创新等关键领域和处在成长期、扩张期的高新技术企业和能够取得自主知识产权且有市场潜力的项目，都是培育经济新热点和新动能的重要途径，进而形成特色化的发展优势，真正实现“去产能”和“补短板”并重。

以服务为中心，健全“去产能”过程中的配套支持。“去产能”过程中可能经历经济发展阶段性阵痛以及企业分流人员的再就业压力，必须牢固树立大局意识，完善激励政策，鼓励企业主动退出过剩尤其是落后过剩产能，在符合国家产业政策的前提下，对主动退出产能企业予以税费减免、分流人员社会保障服务等措施的支持，同时严格执行环保、能耗、质量、安全、技术等法律法规和产业政策，推进资源要素市场改革，推动达不到标准要求的产能合理退出。另外，长期中还应考虑做好重点行业、重点企业监测分析，加强对经济运行中各类风险因素的预研预判，形成动态防范和化解产能过剩的长效机制。

深抓市场主体，对症下药助推产业升级

科学调整传统优势企业经营方式，加快产业转型升级。“去产能”不是要停止发展，而是要密切观察、韬光养晦、蓄势待发。一是企业要设计科学、系统的市场规划，以市场需求为导向确定产业发展的总体规划，理智选择消费市场和竞争对手，提高市场定位，在了解需求和竞争对手的前提下，结合实际制定符合当前经济特征的产品规划。二是要推进多元化经营格局，推动企业兼并重组做大做强，探索国际合作新模式，在化解过剩产能的同时带动产业链上下游企业、技术、服务等全产业链输出，使自身产品结构更合理，定位准确、生命周期更长、延伸性更强，广泛增加利润增长点，同时实现产业转型升级。三是要提升对研发的投入和创新的重视，以创新推动产品和服务的升级换代，通过技术革新降低单位产值的材耗和能耗，保证生产要素的稳定性和科技的领先性，提高产品附加值，将资源优势转变为产业优势。

合理引导创新创业企业发展，提升生产效率和竞争力。一是要引导创新创业企业建立现代企业制度，实施科学生产经营管理。通过建立和完善现代企业制度，积极吸收现代企业管理经验，引进先进的生产经营理念，规范企业管理，提高单位生产效率。二是要重视科技的作用和知识的力量，提升对研发的投入和创新的重视，多选择高端路线，以创新为驱动推动企业发展进步。三是注重品质，打造品牌，以质量和信誉作为在市场中立足和制胜的法宝，做大做强自主品牌，力争实现由“鞍山制造”到“鞍山创造”的蜕变。

广泛吸引高端人才，提高单位劳动力产出效率

引进一批人才，有时就能盘活一个企业，甚至撬动一个产业。要完善人才引进政策体系，设立有效的激励机制，明确高层次人才引进的奖励标准和保障措施，重点引进能够突破关键技术、发展高新技术产业、带动新兴学科的战略型人才和创新创业的领军人才。要建立灵活的人才管理机制，强化分配激励，统筹加强多层次人才队伍建设，最大限度地支持和帮助科技人员创新创业，对做出突出贡献的人才给予表彰奖励，让科技人员和创新人才得到合理的回报，通过科技创新创造价值。要创造人才发展软环境，在全社会营造鼓励大胆创新、勇于创新、包容创新的良好氛围，切实保护知识产权，保障人才的合法权益，为人才发挥作用、施展才华提供更加广阔的天地。

创造良好投资环境，扩大对内对外开放水平

以市场为基础，转变经济增长方式。进一步转变经济增长方式，尊重经济发展的客观规律，减少对企业微观经营的约束和干预，稳步推进简政放权，做好权力下放承接。大力精简涉及市场准入、工商登记、财税金融等领域的审批事项和前置要件，按照“应放尽放”原则，对于相同、相近或相关联的审批事项一并取消或下放。强化市场在资源配置中的基础性和关键性作用，提高企业自主经营、科学发展水平。

以培育为中心，助力市场主体发展。抓住转型的最佳时期，加强培训輔导与财力、智力支持，积极培育战略性新兴接续产业，推进其产业集群整合。要把握正确的投资方向和具有发展潜力的投资领域，适度、持续加大投资力度，积极引导投资投向科技创新等关键领域和处在成长期、扩张期的高新技术企业，以及能够取得自主知识产权且有市场潜力的项目，培育经济新热点和新增量。

以减负为重点，清理企业发展障碍。一是深化行政审批改革，进一步提高行政审批办理效率。进一步优化机构设置，确保审批窗口既有审批事项受理权，同时具备审批授权，杜绝“体外循环”，真正实现“一个窗口”受理，“一站式”办结。二是规范涉企收费行为，全面落实收费清单制度。强化对收费清理工作的督促检查，将已公布取消、停征、减免的收费及时落实到位，坚决遏制针对企业的乱罚款、乱摊派、乱收费现象。三是加速政府职能转变，强化服务企业意识。切实转变工作作风，坚决杜绝门难进、脸难看、事难办现象，努力提高服务企业、服务群众的效率效能。四是全力打造诚信社会，构建诚信的营商环境。持续强化诚信意识，努力构建诚信政府，积极打造诚信企业，为构建良好的营商环境奠定扎实基础。

全面加强服务，提升金融资源配置效率

坚持有扶有控，在风险可控前提下高效配置金融资源。首先，金融机构要从战略高度对钢铁企业实施差别化信贷政策，对有竞争力、有效益、有发展潜力的核心支柱性企业保持必要金融供给，对市场前景好、诚信经营、产品适销对路但暂时有困难的企业不断贷，不抽贷，稳妥满足其资金需求。其次，要在防范系统性风险的前提下提高金融机构的信贷风险识别和防控能力，严格限制对手续不合法的新增产能建设项目、长期亏损失去清偿能力和市场竞争力的“僵尸企业”、环保安全生产不达标且整改无望的企业及落后产能提供新增金融支持，防止新增资金向无效领域流动。最后，进一步规范不良贷款处置程序，对已经形成的不良贷款正面对待，用足用好现有核销政策，加快核销进度，做到“应核尽核”，以盘活自身资产，释放更多金融资源支持和培育先进高效产能。

推动金融创新，提升金融机构综合服务水平。金融机构要广泛开展金融产品和服务创新，拓展金融服务的广度和深度，提供包容性、针对性更强的金融服务。一方面要调整经营思路，在信贷审批方式上改进唯实物抵押论，更多关注贷款对象的发展潜力和项目前景，扩大无形资产的抵押担保作用。另一方面，要转变经营方式，不拘泥和局限于传统业务，大力发展中间业务，紧紧把握自身特点开展金融产品和服务创新，结合服务对象的特点提供内容更为广泛、更具深度、针对性更强的金融服务，打造适合不同企业类型的全方位多元化打包性“一站式”金融服务体系，探索开展投资银行、投贷联动等创新业务和服务模式，引导信贷资金更多流向产品升级、技术改造、产业整合和出口支持等方向，有效支持过剩产能消化和转移。

改善融资结构，拓宽企业多元化融资渠道。拓宽和创新多元化融资渠道，完善多层次的资本市场体系，着力强化金融功能，吸引社会闲置资本服务于地区实体经济。金融部门应加强与政府的沟通协调，强化金融市场的相关知识宣传和培训，对企业进行财务融资、经营管理、市场营销等全方位辅导，同时引导有条件的企业利用票据和债券市场等直接融资工具筹资，利用多层次资本市场提升股权融资比重，提高直接金融比例，降低企业负债率，改善社会融资结构。开发中小板、创业板、新三板和四板市场，为处于创业初期的中小微企业提供权益性资本以支持其发展。鼓励和支持PPP项目融资模式，积极配合加大项目推介，推动项目操作性和资金使用效率的提升。此外，还可利用两个市场，支持有条件的企业到境外上市、发行人民币债券，推动跨境人民币内保外贷、外保内贷、融资租赁等业务的开展，广泛拓宽多元化融资渠道。

加强货币信贷支持，兼顾“去产能”与“谋发展”。在货币信贷政策引导方面，加强定向调控，发挥资源配置作用与资金价格杠杆功能，引导信贷资金更多流向产品升级、技术改造、产业整合和出口转移等方向，流向亟须支持的战略产业和具备发展潜力的新兴产业与创业创新企业，在有效支持过剩产能消化和转移的同时促进产业结构和经济结构调整。对于能够兼顾“去产能”和“谋发展”，在此领域做法新、收效好的金融机构在货币政策工具使用等可能的范围内提供适当的优先和优惠政策支持；另外，合理利用现有下岗失业人员小额担保贷款等专项信贷政策的同时，探索金融支持创业创新的可行性政策，为“去产能”过程中分流人员的创业就业提供有力的信贷资金支持，以尽可能地引导金融、人力资源的优化配置，为地区经济转型发展服务。

（作者单位：中国人民银行鞍山市中心支行）