老年人专题询问：修法的“先见之问”

乔骏

2015年6月17日下午，市人大常委会会议厅的气氛比平日更加庄重，市民政局、市卫计委、市人保局、市发改委、市财政局、市规土局、市交通委、市教委等13个政府部门负责人正等待接受市人大常委会组成人员关于本市贯彻实施老年人权益保障法情况的专题询问，民政、卫生、人保、发改委等与法律实施关系最为密切的部门负责人更是坐在了与市人大常委会组成人员面对面的位置。会议通过网络进行文字和视频直播。有15名市民参加了旁听。14点30分，专题询问准时开始。在两个多小时的询问中，18位市人大常委会组成人员和市人大代表将本市老年人最关心的问题坦率地摆在了相关政府部门负责人面前。

作为全国老龄化程度最高的特大型城市，上海在今后很长的一段时期内都将处于快速老龄化和深度老龄化双重叠加的新常态。如何应对人口老龄化，是本市一项长期性、全局性的战略任务，受到社会各界的高度关注。为了回应市民呼声，本届市人大及其常委会持续开展了一系列立法和监督工作，包括围绕养老服务问题举行专题审议，听取和审议了市政府关于发展老龄事业的专项工作报告，制定《上海市養老机构条例》，开展老年人权益保障法执法检查及专题询问，修订《上海市老年人权益保障条例》（以下简称条例）等。作为这一系列工作中承上启下的关键一环，老年人权益保障法执法检查及专题询问具有非常重要的意义。此次专题询问会成了“先进之问”，询问会上委员、代表们所提问题精准，直击老年人权益法的核心内容，切实反映了社会的呼声，关乎老年人切身利益，客观上为后续的《上海市老年人权益保障条例》（以下简称条例）修订工作打下了扎实基础。此次专题询问所提出的的一些重要问题，正是后来条例修改所要解决和改进的方面，在两年后回顾这场专题询问，特别是对照其后修订的条例，更能感受到本市老龄事业在市人大推动下所取得的长足进步。

共享——让老年人更有获得感，老年人优待成修法重点

沈志先委员在专题询问中指出，对老年人给予社会优待，是老年人应当享受的法定权利，是政府应当履行的法定职责，是政府严格执法的重要体现，也是许多人大代表长期关注的问题。以乘车为例，山东省规定65岁以上老年人免费乘坐城市公共交通，不满65岁按当地有关规定免费或者半价乘坐城市公共交通。上海是一个超大城市，在这方面遇到的困难可能要比山东多，但是山东在老年人优待方面的务实精神是值得我们借鉴的。上海在老年人优待方面，是否可以做得更好一点，更大气一点？在扩大优待范围，提高优待水平，让老年人共享上海改革发展成果方面，政府又有哪些新的思考？

针对这一问题，市发改委表示其作为综合协调、政策顶层设计的部门，在“十三五”规划当中，对老年人优待已有方方面面的考虑，要把优待理念体现在各项公共服务当中。市交通委表示将尽可能将老年人乘车优惠的方案考虑得周全一些。市绿化市容局表示将根据整个城市的需要，进一步研究加大公园免费开放和优惠收费的力度。

老年人优待是条例修订的重点，特别是建立与经济社会发展水平相适应的统一的老年综合津贴制度，对符合条件的老年人，按照不同年龄段提供涵盖高龄营养、交通出行等方面需求的津贴，逐步提高老年人的社会福利水平。

2016年5月1日，上海老年综合津贴制度与条例同步实施。该项制度体现了发展成果共享的精神，体现了进一步提升老年人社会福利水平的方向。把之前的老年人免费乘车政策改为给老年人发放综合津贴，这对老年人来说，福利不仅没有减少，而且扩大了覆盖面，更加公平，还有利于减轻交通压力、避免社会资源浪费，得到了各方面的广泛认可。

创新——突破关键制度瓶颈，修法为医养结合作制度设计

张丽丽委员在专题询问中指出，老百姓特别关注医养结合，但当前在护理床位上还存在供不应求的现象，政府还会有哪些安排？养老机构内设医疗机构和与社区卫生服务平台的签约机制如何进一步推进？高龄老人医疗护理计划试点受益面还比较窄，如何加快探索的步伐？

市卫计委表示医养结合是一个非常重要的问题，医养之间密切配合、结合是政府各部门在这一两年努力要解决的问题。关于护理床位的问题，市卫计委制定了上海市老年医疗服务体系的规划，明确到2020年，全市护理床位数按照户籍老人数的1.5%进行布局。要严格按照出院标准，对入住护理院的患者进行评估，根据评估来实施轮候、梯度医保、及时转院，保证床位的合理周转。关于医疗机构的服务以及医疗机构的支付补偿问题，希望建立一种机制，使得为养老机构服务的医生得到合理的报酬，并吸引全社会的医生关注养老事业。关于护理保险的制度，相关部门正在积极研究推进中。

针对这些医养结合中的关键性难题，修订后的条例作出了制度设计，包括对规定条件的老年人按照全市统一的标准评估其照料护理等级，探索建立符合本市实际的老年人长期护理保险制度，在市和区县两级层面制定养老服务人员队伍建设的专项规划、工作计划和实施方案等。

从2017年1月起，本市在徐汇、普陀、金山三个区先行开展长期护理保险制度试点，明确60周岁及以上的职保退休人员或居保人员，本人自愿申请老年照护统一需求评估的，经评估护理需求等级为二到六级的，可以由定点护理服务机构为其提供相应护理服务，并按规定报销护理费用。

整合——让资源投入更有效率，修法搭建有关运作平台

在专题询问中，多位委员关心养老投入问题。吴尧鑫委员指出，全市60岁以上的户籍老人有414万，212.3万在郊区，其中120万左右在农村地区，所以对于农村地区的养老问题要引起各界关注，特别是城乡之间的差距问题。薛明扬委员指出，政府对养老事业不是全部大包大揽，应该要分清责任清单，哪些是政府责无旁贷的，哪些是保基本，哪些是兜底线？龚梅华委员指出，涉老资金总量比较大，但是缺乏具体的标准，没有统一的统计口径，老年经费分散在全市的多个部门，整合性不够强。

针对这些问题，市民政局表示2015年本市出台了关于推动新型城镇化建设、促进本市城乡发展一体化的若干意见，体现了市政府对农村养老服务工作的重视，对指导和加强本市养老工作，引导社会关注和开展农村养老服务具有推动作用。同时为了进一步推进城乡一体化发展，推动城乡养老机构公共服务的均等化，本市拟定了养老服务补贴方案，将郊区农村低收入的老年人纳入到补贴范围，对本市80周岁以上、本人月收入高于本市低收入家庭标准但是低于本市上一年度城镇企业月平均养老金的老年人，提供养老服务补贴，实现城乡一体化。市财政局表示，本市按照老年人权益保障法将老年事业经费列入了财政预算，并且逐步加大对老年人的优待以及老年教育、老年事业的投入，建立了稳定的经费保障机制。未来本市各级财政部门仍然会将老龄事业发展作为公共财政支出的重点内容之一，根据老龄事业发展的需要继续加大力度。

为了让政府、家庭和市场等多元主体共同参与养老服务体系建设，修订后的条例搭建了法治运作平台，一方面强调政府在养老服务体系中的主导作用，另一方面进一步增强家庭赡养功能，同时注重发挥市场配置资源的积极作用，扶持社会力量提供公益性养老服务，以满足老年人多层次、多样化的需求。

回顾这次专题询问，我们可以看到市人大常委会组成人员和列席的市人大代表以高度负责的精神，坚持问题导向，坚持监督与支持相统一，提出了有关问题。相关部门实事求是、真诚坦率地回答了有关询问。在大家的共同努力下，专题询问达到了应有的效果，而且要求后续的修法也对其作出回应，从而为人大常委会如何更好地综合行使法定职权提供了鲜活的案例。