湖南省株洲县“十三五”精准脱贫路径探讨

刘建文　张丹

摘 要：精准脱贫是打赢脱贫攻坚战的决胜方略，打赢脱贫攻坚战是“十三五”时期必须完成的硬性任务，至2015年底株洲县有贫困户3184户、9553人，贫困发生率2.71%，打赢攻坚战必须要贯彻落实中央、省、市关于坚决打赢脱贫攻坚战的要求，凝聚力量、统一思想、对症下药、落实责任、攻坚克难，刻画全面细化的“七个一批”脱贫攻坚路径图，最终实现株洲县小康建设。

关键词：株洲县 精准脱贫 七个一批 攻坚路径 小康建设；

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）08-00-03

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，而贫困现状依然不容乐观，贫困人口脱贫是全面建成小康社会的关键和最终目标。脱贫攻坚战的胜负直接关系到中国数千万贫困人口的福祉，关系到我党百年目标是否实现。对株洲县而言，打赢脱贫攻坚战是“十三五”时期必须完成的硬性任务，也是株洲县社会和经济发展的首要目标。在扶贫过程中，根据株洲县实际情况，分析贫困结构、原因，划分贫困类型，提出应对策略，做到具体问题具体剖析具体解决，以此进行一对一帮扶，切实帮助贫困群众拔掉穷根、振兴产业、促进增收，将脱贫攻坚战略落到实处并积极探讨“十三五”精准脱贫路径具体实践意义。

一、株洲市株洲县的基本情况

1.地理位置

株洲县，地处湘中部偏东，境内渌水东来，湘江北去，故雅称"渌湘"。地理位置优越，历史悠久，自然资源丰富，基础设施建设较为完善，社会与经济发展势头良好。

2.贫困现状

株洲县按照2800元的扶贫标准，至2015年底全县有贫困户3184户、9553人，贫困发生率2.71%。

3.精准脱贫成果

株洲县在“十二五”期间，积极落实国家脱贫开发政策，按照国家精准扶脱贫政策的战略部署，以贫困片区为主战场，整合产业扶贫、项目扶贫、整村扶贫、移民扶贫和社会扶贫等资源，强力推行了农业科技产业扶贫易地搬迁扶贫、教育培训扶贫和社会保障扶贫等，有力推动扶贫工作并促进了株洲县经济发展。

二、精准脱贫存在的问题

1.脱贫数量大

到2020年全县需脱贫困户数3184户、9553人，平均每年要减贫约2000人；脱贫越到尾声越困难，建档立卡贫困人口文化水平总体偏低、劳动能力低下和因病致贫的贫困家庭，往往“无力脱贫”。

2.脱贫对象复杂

在脱贫过程中，很少甚至没考虑到不同贫困家庭的不同贫困情况，在建档环节中未提前对贫困人员进行有序分类，往往对所有贫困人员一概而论。

3.脱贫项目选实难。

扶贫项目往往在选择上盲目模仿不切实际，选定项目后也会遇到资金匮乏是得扶持周期长，背离了脱贫的远期目标。

4.“等靠要”思想严重

精神脱贫是脱贫攻坚战中重要一环，政府、社会群体及个人在帮扶过程中缺乏对贫困人员在思想上的正确引导，只简化为资金或物资直接给予帮扶，而非关心贫困户创收问题。

5.生态补偿不足

生态脆弱是致贫的重要因素，而贫困会反加剧生态退化，在生态脱贫过程中政府政策保障乏力，治理主体单一化，生态补偿资金使用方式创新力度不够，补偿渠道较窄。

6.脱贫体制机制不完善

政府考核评估、督查巡查、资金监管等制度不健全，减贫问责工作落后。

三、精准脱贫攻坚路径探讨

党的十八大以来，对实施精准扶贫方略，健全精准扶贫工作机制，加快贫困人口精准脱贫做出了全面部署。精准扶贫，精准脱贫。首先是要瞄得準，做到精准识别。[1]再者是要精准配置扶贫资源，各地情况千差万别，要因地制宜，探索多渠道、多样化精准扶贫、精准脱贫的路径。[1]探索株洲县“十三五”精准脱贫的路径（见图1）。

1.推动产业发展脱贫一批

产业脱贫充分发挥农业、林业产业的功能性、生态性，实现生态农业、创意农业、乡村旅游有机融合，加快市场化运行，从而达到产业资产收益上的脱贫。在“十三五”期间，株洲县共有3137人可以通过产业发展带动脱贫（见路径1）。

1.1发展特色产业脱贫

带领全县有能力发展产业的贫困人口走“四跟四走”的脱贫发展道路，重点发展当地特色农产品，如：优质高产水稻、有机茶叶、油茶、大棚蔬菜、生猪、菜牛、黑山羊、高山生态鸡等，改善农业生产的基本条件，配置和扶持龙头企业，带动农业产业化发展，实现生产与加工一体化，培育出地域品牌，建设特色产业基地，形成特色产业体系。

1.2乡村旅游与特色产业协同发展

支持生态资源丰富、人文历史悠久村庄，以优先保护生态环境为前提，开发具有鲜明地标的“山珍”产品，为乡村旅游奠定物质吸引力基础，带动农业产业转型。逐步推行农产品促销增收，发展农事体验旅游，组织自驾游乐聚会和创新“认养农业+旅游业”的新型扶贫旅游业态，达到贫困人口脱贫致富目的。

1.3创新推动产业脱贫

利用“互联网+”新型经营模式，加大品牌宣传，拓宽销售渠道，打造具有地域特色的网络销售平台，从而提升了地域知名度；借机可大力发展新型能源产业（光伏发电），既利用了当地的空置资源，也可使贫困村、贫困户长久受益，减少了乡村污染源和碳排放，贫困户通过合理的信贷投资、开发绿色通道，最终完成贫困村资产收益脱贫。

2.开展贫困劳动力转移就业脱贫一批

就业脱贫是通过开发岗位、劳务协作、技能培训、就业服务、权益维护等措施，帮助未就业贫困劳动力转移就业、已就业贫困劳动力稳定就业、贫困家庭未升学初、高中毕业生就读技工院校毕业后实现技能就业，最终带动贫困人口脱贫。[2]

2.1组织职能培训就业

株洲县以就业为导向，制定全县职业技能培训计划，对各贫困待业群众进行全方位职业培训。提高培训的精准度，对全县贫困劳动力进行免费职业培训。鼓励贫困家庭子女接受教育培训，并对参加集中培训的贫困家庭劳动力提高培训补贴；从而提高贫困劳动力就业能力，实现就业脱贫。

2.2拓宽就业转移渠道

明确就业途径，增强全县就业供需信息对接工作，配置和扶持本地龙头企业，提升企业吸纳贫困劳动力就业能力。积极组织全县贫困劳动力实现劳务协作对外输出就业、产业发展就地就近就业、居家灵活就业、自主创新就业、中介组织介绍就业和开发公益性岗位安置就业。

3.完善易地搬迁模式脱贫一批

易地扶贫搬迁，是政府在新时期实施脱贫开发的一项重要举措，是推进城镇化进程、实现消除贫困、生态恢复、社会进步的有效途径。[3]

3.1明确搬迁安置主要模式

株洲县以易地脱贫搬迁实践结果为基点，明确“十三五”脱贫搬迁总目标，依托搬迁贫困户意愿，制定以分散安置为主的易地脱贫搬迁模式。

3.2稳妥安置搬迁群众

在明确搬迁户数的基础上，积极落实搬迁政策、政府扶持资金；完善搬迁地的道路硬化、水利电力、公共服务设施等基础设施的建设，以此确保全县各乡镇搬迁民众（共432人）生产生活条件、收入水平有所改善、就业机会增多、增收渠道拓宽、生态环境得到提升。

4.稳步发展教育脱贫一批

2015年11月下旬，总书记在中央扶贫开发工作会议上特别强调指出“教育是阻断贫困代际传递的治本之策。贫困地区教育事业是管长远的，必须下大力气抓好。扶贫既要富口袋，也要富脑袋。”[4]教育脱贫是保障和实现农民权益的基础工程。

4.1全面改善贫困地区教育办学水平

株洲县贫困地区面临教育资源匮乏、教育实施结果有限等问题，急需建立以政府为主导，社会力量广泛参与的多元化的农村办学体制，不断提升基础教育水平，体现出贫困地区教师在教育脱贫的特殊作用。并加速推动贫困村学校教育信息化对接工作，开展网络联校，到2017年底，贫困村学校实现教育信息化。

4.2完善就学就业资助服务体系

通过发展学前教育、巩固提高义务教育、普及普通高中教育和继续实施高效学生倾斜政策降低贫困学生就学负担；对建档立卡的贫困学生实行“一对一”动态管理和就业服务，减轻就业压力。扶助贫困大学生创业就业和提高“帮、包、保”就业联动援助制度保障，为特贫困家庭学生提供求职创业补贴和培训补贴。

4.3加快发展现代职业教育

依据《湖南省农村中等职业教育攻坚计划（2015-2017）》，在2016年职业教育建设达标的基础上，进一步完善县级职教中心建设，提升办学水平，根据县域经济发展水平适时有效调优专业，提高学校的核心竞争力，保障教育脱贫达1410人。

5.加强健康救助脱贫一批

据入户实地调查显示，在株洲县9553名贫困人口中，因病致贫、因病返贫的有2840人。因病致贫是各地区致贫源头中位居榜首的。习近平总书记指出，要建立健全医疗保险和医疗救助制度，对因病致贫或返贫的群众给予及时有效救助。

5.1建立完善有效的健康脱贫系统

实施健康脱贫，提升医疗卫生服务能力。首先健全乡镇、村卫生计生服务网络，让群众“看得上病”；其次加强县级公立医院能力建设，让群众“看得起病”；再者加强基层卫生人员培养，建立医院远程会诊体系，保障群众“看得好病”；最后向群众倡导健康的生活方式，使群众“更好防病”。[5]

5.2重点建设医疗保障体系

实施健康脱贫，提高医疗保障服务水平。加大宣传及财政扶持力度，提高贫困人群参合率；逐步完善医疗补偿制度，减轻贫困人口就医负担；落实大病保险政策，彻底消除贫困群众由治疗病痛，尤其是大病而造成致贫返贫的现象。

5.3统筹推進公共卫生服务和疾病防御

实施健康脱贫，加强疾病预防控制和提高公共卫生服务条件。随着推行贫困人口和计划生育特殊家庭人口精准健康服务管理、妇幼健康服务、重点疾病防控等工程，结合各民生实施项目，对贫困村人口及计划生育特殊家庭人口进行免费体检、产检，全面落实各重大疾病救治救助工作，提供免费预防、治疗，保障健康脱贫总人口达到2181人。

6.打造生态补偿亮点脱贫一批

《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“坚持保护生态，实现绿色发展呢。牢固树立青山绿水就是金山银山的理念，把生态保护放在优先位置，扶贫开发不能以牺牲生态为代价。探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多优惠。”[6]全面实施生态优先战略，推动绿色生态保护减贫。

6.1加大贫困地区生态保护修复力度

推动生态修护，改善区域自然生态环境质量。整治并巩固农村环境，依据现有资源，规模化种植经济草木，推行封山育林，切实安排各贫困村参与退耕还林、荒山造林等项目，促使贫困群众在进行生态维护的同时，又增收脱贫。依据规划在2017年，贫困地区农村生活垃圾、生活污水得到高效治理，农村面源污染得到有效控制。

6.2建立健全生态补偿机制

推行生态补偿，提高区域贫困人口参与度及收益水平。生态补偿机制是计算生态服务价值的基础上，实现生态产品的消费方对生产方的一种补偿机制。[7]贫困地区主要通过国家政策及财政支持，加大贫困群众参与力度，选择合适地域设定贫困地区生态综合补偿试点，并借机安排发展经济项目，落实补贴，使得生态补偿成为贫困群众重要收入来源。积极与碳排放重点企业沟通，建立森林碳汇扶贫、脱贫机制，有效开展碳汇林建设。

6.3创新生态建设和生态资金使用方式

推进生态创新，着力运用新颖的生态建设投入方式。转变脱贫理念，认清新形势下脱贫攻坚战任务，在政府发挥主导作用的基础上，调动企业、群众团体和社会组织等力量的积极性共同致力于生态脱贫策略。通过扶持生态型龙头企业、休闲农场等，将参与形式从“点”拓宽到“面”，使贫困群众在得到政府提供工作机会和资金补贴的同时，如生态护林员，也能感受到社会对其的关注，获得更多实惠；保障4355名贫困群众通过绿色发展实现生态脱贫（见路径6）。

7.推进社会保障兜底脱贫一批

依据湖南省政府办公厅颁布的《社会保障兜底脱贫对象认证工作方案》，经入户调研明确需兜底保障扶贫对象2684人；通过拓宽农村低保政策与脱贫政策之间对接领域与范围，提高社会保障水平，有效划定脱贫基准线和低保基准线，实现“两线融合”，完成社会保障脱贫。

7.1充分发挥社会救助的作用

社会救助是兜底线、救急难、保民生的基本制度[7]。在与经济社会发展水平相协调的新形势下，需进一步提高底线民生保障水平，以240元/人.月标准进行兜底救助，完善低保标准动态调整机制，确保到2017年底农村最低生活保障标准不低于城镇标准的60%，到2020年逐步实现城乡低保标准一体化。

建立“一门受理、協同办理”快速响应机制，打造救助受理“绿色通道”，对“支出型”、“急难型”贫困群众，给予500至5000元的急难救助；提高重特大疾病救助水平，降低医疗救助自付费，简化救助程序，提高医保水平，加强临时救助与其他救助相衔接，发挥出综合救助效应。

7.2加快健全特困人员供养制度

全面建立特困供养人员标准动态调整机制，提高特困人员供养保障标准；以政府为主导，积极引导贫困人口参加养老保险，并加强特困人员供养服务机构件建设与管理，不断提高集中供养能力。

7.3构建“三留守”人员关爱服务体系

“三留守”人员表示留守儿童、留守老人及农村留守妇女。做好“三留守”人员信息采集、健康状况监测、义务教育保障、医疗救助等工作，强化留守儿童健康教育工作，提高留守老人享受基本医疗保障水平和基本公共卫生服务水平，开展留守妇女生理和心理咨询服务，逐步完善留守人员关爱服务体系。

四、结论及建议

1.结论

为打赢脱贫攻坚战，株洲县以政府为主导，社会团体及个人积极参与破解脱贫难题、集中脱贫要害，探索“七个一批”脱贫攻坚路径，制定了符合实际的创新精准脱贫的发展战略，为“十三五”脱贫任务做主充分准备。

2.建议

2.1强化规划引领

充分体现脱贫攻坚规划战略意图，依靠政府及各相关部门为主体，全面落实重点脱贫领域的有关重大项目，进一步完善相关配套政策，通过政策导向，资金补助，从实际着手切实处理好实际问题，做到求实实用。

2.2坚持分类推进

深入推进贫困人口“七个一批”精准脱贫，根据农村实际和农民意愿，分类推进产业精准脱贫到户到人。

2.3更新体制机制

更新资金投入机制，整合使用财政扶贫资金，调整本级财政支出结构；更新保险机制，加大各保险机构推新保险产品支持力度，参与和支持精准扶贫工作；更新帮扶责任机制，落实干部结对帮扶责任制；更新脱贫对象退出机制，坚决防止假脱贫、被脱贫和“数字脱贫”；更新脱贫开发工作督查考核机制，严格督查考核，排名公示。

2.4加大政策支持

通过加大金融政策支持，扶持龙头企业，有效引导市场主体发展产业，合理运用土地政策支持，推动农业适度规模经营。

参考文献

[1]韩俊. 关于打赢脱贫攻坚战的若干问题的分析思考[J]. 行政管理改革，2016，08：6-7.

[2]关于切实做好就业扶贫工作的指导意见[N]. 中国劳动保障报，2016-12-10002.

[3]程丹，王兆清，高富岗，李富忠. 易地扶贫搬迁背景下农户移民搬迁决策机制研究——基于成本收益理论分析框架[J]. 天津农业科学，2015，03：24-27.

[4]朱之文. 扎实推进教育脱贫 着力阻断贫困代际传递[J]. 行政管理改革，2016，07：4-10.

[5]龚亮保. 健康扶贫工程是脱贫应攻之坚[J]. 老区建设，2016，11：1.

[6]王晓毅. 绿色发展模式下的精准扶贫[J]. 中国财政，2016，11：29-31.

[7]戚锡生. 充分发挥社会救助在脱贫攻坚中的兜底保障作用[J]. 群众，2016，11：53-54.

作者简介：刘建文（1964-），男，湖南衡山人，教授、博士，研究方向：低碳技术、产业经济、环境工程。

张丹，女，四川南充人，在校硕士研究生，研究方向：低碳城乡规划与环境。