市场经济条件下的农村集体所有制改革方向

李 明/江苏省农业委员会

市场经济条件下的农村集体所有制改革方向

李 明/江苏省农业委员会

自2004年以来，中央已经连续14年聚焦“三农”，出台中央一号文件，涵盖了涉农的方方面面，内容非常丰富。可以发现，不论是农民增收、现代农业发展和新农村建设，还是农村土地制度、产权制度改革等工作，背后都有一个看不见、摸不着但是又实实在在存在、并且发挥作用的制度，就是农村集体所有制。从《物权法》看，我国所有权制度有三种：国家所有、集体所有和私人所有，其中农村集体所有的资产是非常庞大的。据统计，我国农村集体经营资产账面值达到2.4万亿元，不包括土地的价值，从全国土地“二调”结果来看，不含港澳台以及一些小岛屿，实际国土面积947万平方公里，除了53%的国有土地，其余47%都是集体土地，涉及我国60多万个行政村，9亿多农村人口。如果能解决好集体资产资源发展改革问题，将对发展现代农业和建设高水平小康社会起到非常大的推动作用。

从目前状况来看，集体所有权的保护和发展程度还比不上另外两者。对于农村集体所有制的改革发展有三种的观点：

第一种观点认为农村集体所有制仅仅是一种过渡制度，未来还是要走完全市场化路子，突出私人产权的发展。对于目前进行农村土地承包经营权确权登记颁证，逐步将过渡到不动产统一登记。土地承包权是一种占有权，在承包期内受法律保护，不得非法侵害。有人认为这在一定程度上虚化了集体所有权，进而认为确权登记是为走向私有制作准备，将来集体所有的资产资源一部分划归国有、一部分划归私人所有。目前有些地方已经出现这种趋势，在经历人民公社制度解体、乡镇企业改革之后，很多乡、村经济联合社就自动解体，在乡一级的资产国有和集体的边界已经模糊；在村一级很多地方就只有村委会，代行农村集体经济组织职能。还有一些人反对农村集体经营性建设用地直接入市，与国有土地同权同价，大体也有这样的观念。

第二种观点认为集体所有制是社会主义国家的制度组成，必须要把农村集体经济组织做实做强。有人认为，集体所有制必须要有组织实体、有法人地位、有治理结构、有运营机制，农村集体经济组织能够切实行使财产所有者权利。这在法律制度中找到依据，比如国土部门为农村土地确定所有权，证书都是发到村民小组，从市场经济的角度看这些土地的产权主体就是村民小组。这种产权界定源于人民公社时期“队为基础、三级所有”的组织架构，当时农村各类耕地、水面、山林、道路等产权划分是清楚的，除了国有之外，都是集体所有。在此基础上，还有人认为，农村集体经济组织在调整农户承包地和宅基地、分配集体收益等方面都应有较大的话语权，甚至对农村集体资产的股份合作制改革持反对或怀疑态度，认为这是走私有化道路，会削弱集体经济组织的功能。

第三种观点认为集体经济与社会主义市场经济要实现有机融合，才能既体现集体所有制生命力，又实现成员个体利益。农村集体经济曾经有辉煌的历史，尤其是江苏创造的“苏南模式”和苏北的“耿车模式”。但在乡镇集体企业改制后，农村集体经济整体开始走下坡路。不过苏南地区集体经济很快又重新发展起来，很大程度上得益于当初改革的“不彻底”，很多村集体保留了集体建设土地、厂房出租、企业股份等，客观上促进了集体经济和市场经济在改革理念、发展路径、管理机制等各方面的融合。苏南等地农村集体经济不断积累强大后，通过股份合作制改革，建立了内部产权管理结构和成员激励机制，又克服了长期以来集体为人诟病的内部“产权不清”，充分激发了内部活力，走上良性发展道路。这也是不少苏北地区集体坐拥大量资源，经济实力却一直薄弱的重要原因之一。

总体上看，第一种和第二种观点都有一定道理，但是将集体和成员放在对立面上。《物权法》规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。从制度设计上看，这意味着农村集体经济组织是代表全体成员行使集体所有权，不存在离开成员的集体，也不存在离开集体的成员，两者的利益应当是一致的，而不是对立的。笔者赞成第三种观点，如何推动农村集体经济融入社会主义市场经济，统筹好经济发展和社会建设的功能，是整个农村的基础性制度改革，具有总阀门和牛鼻子的作用。党的十八届三中全会有一个很重要的提法，要让市场在资源配置中发挥决定性作用。笔者认为，要把集体改造成适合社会主义市场经济体制的组织首先要解决四个方面问题。

一是“人”的问题

在市场经济角度下，人既是最活跃的生产力要素，也是产权的所有者主体。当前我国已经基本解决了“人”这个要素的市场化流动，很多农民工、年轻人到城市中打工，但同时进城务工的农民在身份上仍有地域属性，是某村某组的人。自高级社和人民公社以来，农村土地等资产实行了集体化，农民只要出生于此就是这个集体的成员，就是集体资产的所有者之一。农村集体经济中有“天赋人权”和“天赋产权”的概念，这两个概念把集体的“人”和“物”捆绑在一起。现在集体的“人”实现自由流动，如何让“物”的权利随“人”而动，这就涉及到如何让市场在集体资产流动中发挥决定性作用的问题。从上世纪九十年代末，一些集体经济发达的地区就开始探索集体产权股份合作制改革，从本质上讲，就是为了两个剥离：一是剥离集体成员和村民的身份挂靠关系，将集体资产量化给成员，确保成员转移就业、迁徙居住后即使失去村民身份，仍然可以享受集体成员权利；二是剥离村集体和行政村的组织挂靠关系，即使行政村改居委会或撤销，组建的农村社区股份合作社仍可作为集体经济组织实体继续行使权力，开展经营服务等。

去年底，党中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，要求全面界定农村集体经济组织成员，探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制，解决好集体成员边界和身份问题。江苏省农村集体产权制度改革起步较早、覆盖面广，在不断深化改革中探索创新，推行“量化到人、固化到户”，进一步解决好集体内部成员变动问题。

二是“物”的问题

集体最重要的“物”就是土地、房屋等不动产。由于制度设计的原因，在集体资产尤其是不动产方面，市场还难以起到决定性作用。目前，国有土地的使用权可以通过市场流动实现价值，但是农村集体建设用地、宅基地和农民房产等基本没有直接进入市场的途径，大多只能通过征用的方式变现。秘鲁经济学家德索托《资本的秘密》一书就认为：拥有大量财产的穷人之所以穷，在于其掌握财产的方式出现问题，财产权利没有得到登记确认，交易只能在熟人圈子里，无法延伸到市场。

党的十七届三中全会提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。党的十八届三中全会再次提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年初，全国开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作，如果包括农村集体经营性建设用地在内的农村不动产真正实现市场化流动，对于集体和成员来说就是一笔巨大财富。

中央针对农村土地家庭承包经营制度提出“三权分置”的改革思路，要求明确所有权、稳定承包权、放活经营权，这一改革思路可以延伸至大多数农村集体资产的改革，在强化集体所有权托底和监管作用的基础上，最大限度地赋予成员对农村集体资产的占有、使用、收益、抵押、担保等权能，在宏观上实现各类市场要素的有机融合和有效配置，在微观上形成有效的产权激励和约束机制，充分释放集体资产资源的市场活力。

三是“位”的问题

农村集体所有制作为国家基本制度的重要组成部分，其权利代表人农村集体经济组织一直没有落实明确的法人地位。目前，江苏省已经启动了立法工作，重点是要解决集体经济组织建设和成员界定、法人地位、股份合作改革等一系列法律问题。刚刚颁布实施的《民法总则》规定，农村集体经济组织法人为特别法人，也为立法工作提供依据。

同时，还有农村集体经济组织在乡村治理机制中的地位问题。党的十五届三中全会对农村集体经济组织功能作出过具体阐述：“要管理好集体资产，协调好利益关系，组织好生产服务和集体资源开发，壮大经济实力，特别要增强服务功能，解决一家一户难以解决的困难。”过去通过农村集体所有制，把农民组织聚合在一起，形成农村社会治理体系，现在由农业社会向现代工业社会转型的过程中，农村生产生活的条件和方式发生巨大变化，农村集体经济组织的功能有所弱化。一些地方的资产管理功能被村委会代管，资源开发功能被简单外包给经营主体，服务功能主要依靠财政转移支付，这带来了管理主体错位、经济发展慢、治理不民主等问题。为了解决这些问题，江苏一方面支持和鼓励发展集体经济，打牢发挥集体功能的物质基础；另一方面探索重新建立村支部、村委会、集体经济组织的农村三驾马车治理模式，探索“政经分开”改革，把社会管理和经济发展的主体和功能分开。句容探索村办农联社，建设村域一体的农业区域服务平台，动员村内农户、家庭农场、合作社等各类主体参与土地联户经营，购买农联社服务，也是一个强化集体服务功能的有益探索。

四是“度”的问题

改革应该大胆尝试，要有利于发展社会主义社会生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平。农村集体产权制度改革涉及国家根本制度，对当前现代农业建设、农民权益保障和农村发展稳定都有很深远的影响，这就要求改革既要立足当下，探求破解突出矛盾之计；又要放眼长远，在改革的方向、路径以及集体经济发展组织形式和实现方式等方面有系统考虑和明确目标，防止犯方向性错误。所以当前农村集体产权制度改革是“下有底线、上不封顶”，既要鼓励大胆改革，也要按照中国特色社会主义的制度要求，兼顾集体和农民的利益。□