商业银行PPP项目融资风险研究

左晓慧，王文君

商业银行PPP项目融资风险研究

左晓慧，王文君

PPP作为近几年新兴的公共项目公私合营发展模式，开辟了公共产品服务供给以及财政投资项目的新途径。由于PPP项目工程持续期长且未来收益不确定，商业银行参与PPP项目的积极性仍有待提高。根据国内外典型的实体案例，从政府工作、企业运营和商业银行融资3个环节分析了银行参与PPP项目融资建设时面临的几大风险及其内在关联。研究提出：商业银行可通过传统信贷、PPP基金、资金监管等形式参与PPP项目；在发挥银行自身的融资作用外，也可以提供综合金融业务，在低利率和资产荒的大环境下，使项目成为商业银行风险相对可控、收益较高的信贷投向。

PPP模式；商业银行；融资风险；风险预防

一、文献综述

我国PPP项目的建设仍处于起步阶段，与之对应的商业模式、市场资源配置、相关法律法规系统不完善导致PPP项目合作无法有效地把控风险。近年来，商业银行参与PPP项目的程度不断加深，银行在考虑项目收益与期限的同时，更加注重项目风险。国内外学者对银行融资PPP项目风险的识别与防控主要围绕以下3个方面展开。

（一）对于PPP项目中风险种类分析

近年，国外部分学者对PPP项目风险类别进行了研究。根据我国学者的研究，L.Bing和D.Grimsey提出了比较合理的风险分类方法。前者根据PPP项目风险的不同类型将其分为宏观程度风险、中观程度风险和微观程度风险［3］。D.Grimsey对于风险的分类则更加细化。他使用Mona Carlo模拟法评价风险，将PPP项目中的风险分为金融风险、政治风险等9类。通过对国内PPP项目失败案例的分析，有学者将风险分类总结为法律变更风险等13类风险，并提出了主要风险之间的关联关系［1］。

（二）商业银行参与PPP项目方式分析

商业银行的投资方式可以更加微元化，首先可以审慎地向项目方提供融资、融信类服务；其次可在资金管理方面充分发挥自身优势，对项目进行全面指导和专业技术支持。综合金融服务需要创新，在提供贷款金融产品时，也可以提供其他融资类和服务类的商品［4］。给项目方提供咨询业务、进行资金监管、加速资产证券化等都可作为主要参与方式［5］。

（三）商业银行参与PPP项目时防控风险的理论研究

学者们对商业银行参与PPP项目时所应当进行的风险管理手段进行了不同角度的分析。银行融资PPP项目的风险管理对策包括建立完善风险监测控制体制、认真审核上报项目的可行性与合法性、优先支持优质PPP项目、支持项目的方案设计、健全并审核合约再谈判和风险再分担机制、严密防控法律风险［6］。有学者基于GASA和粗糙集理论，构建出了一种PPP项目风险分担方案的选择指标评审系统，使风险评估与分担的适用性、可靠性、准确性得到有效提升［7］。

二、国内外PPP融资模式中的风险分析

PPP融资模式是新型城镇建设的重要途径之一，将给商业银行带来较好的机遇。PPP项目发展历史较短，还未形成完善的体制，在推广初期出现了许多失败的案例。我们将通过分析近年来国内外政府PPP项目典型失败案例，初步归纳项目运行过程中商业银行需要谨慎防范的风险。

（一）国外PPP项目经典案例风险分析

1.宏微观风险分配不合理导致PPP项目失败

在20世纪90年代，哥伦比亚政府和独立发电商签订了长期购电协议，政府对公路和机场收费项目的收入承诺担保一直截止到2005年底。由于一些项目的实际收入低于预期收入，政府不得已向个体部门付款达20亿美元之多，也有很多项目的担保期长达40～50年，直接拖垮了哥伦比亚政府的经济。葡萄牙政府乱用PPP贷款直接导致了2011年的政府财政危机。墨西哥政府一心要促成PPP项目，强制规定国有商业银行要为公路收费项目提供融资支持，最后也是因为实际收入达不到预期，政府部门接管之后背负了接近几百亿美元的债务［8］。

从以上案例可以看出，政府只适合承担宏观方面的风险，相关企业更加适合承担微观方面的风险。上述政府部门的错误定位使得其承担了更大风险，导致了巨额债务的产生。期间，商业银行更要加强对风险的调控，融资过程中要注意微观和宏观风险的平衡与把控。要合理分配风险及风险承担对象，同种风险也可分配给同一个行业的不同对象。

2.资金监管不到位导致PPP项目失败

在2002年的年初，土耳其政府通过向当地居民发放“生活直补”来支持公共基础设施PPP项目。但由于缺乏对相关资金的监管，导致垄断风气恶涨，收费一直涨价而补贴跟不上，政府的财政稳态被相关企业恶意地扰乱和破坏，再加上企业垄断导致了贫富分化，使社会保障难以实现［8］。从以上案例可以看出，微观方面的市场化虽然要重视，但是宏观方面的政府监管更要加强，否则风气会被不良企业恶意带偏，以至于商业银行及民众的实际利益难以保障。政府只有加强监管，把控风险，商业银行才可以有效止损，民众才可以获利。

（二）国内PPP项目经典案例风险分析

1.市场需求波动导致PPP项目失败

山东华中发电项目是我国目前为止装机规模最大、贷款金额最高的BOT电力类型项目，是1998年度中国PPP融资最佳项目。项目公司已与山东电网签署《运营购电协议》，规定了每年的最低售电量。项目初期运行顺利，但是山东物价局批复的用电价格无法满足项目的正常运营，可合同已约定山东电力必须要自行填补购电差价，亏损自担［9］。此案例说明，固定回报已不适合瞬息万变的市场，商业银行融资某个PPP项目时要优先考虑该项目在风险管理中是否纳入了市场利率风险，也要考虑项目全周期的风险管理策略，可针对不同时期的市场形势及时作出调整以规避风险。

2.项目收益不足导致PPP项目失败

在天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府推行了许多鼓励措施，若由于部分规定导致项目收益不足，天津市政府将提供部分补贴，而政府所承诺的补贴程序并没有明确规定。另外，京通高速公路建成初始，由于相邻的辅路没有收费，导致较长一段时间因京通高速车流量不足，导致项目收益不足。在杭州湾跨海大桥、福建泉州刺桐大桥的PPP项目中也存在类似问题［9］。这类案例大量存在市场收益不足的风险，商业银行在融资PPP项目时应当注意将市场收益风险纳入考虑范围，合理考量项目唯一性风险以及未来收益期内收益的实现状况，综合相关行业的发展情况，尽量在建设初期采取措施避免亏损。

截止到2016年12月末，中国PPP入库项目数量共计11 260个，总投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1 351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%，涉及能源、交通、民生、娱乐等多个方面。除了以上列举的部分案例外，我们列举了比较有代表性的PPP项目及其失败原因，并对其风险进行了归纳。

从这些国内外PPP项目失败案例（见表1），我们可以初步得出结论：公共基础设施项目的建设可能存在法律变更风险、分担模式不合理风险、监管风险、市场风险和收益不稳定风险等；商业银行融资PPP项目时除了这些风险，还可能伴随着信用风险、经营风险、技术风险等。这些风险分别存在于PPP项目的申报审批、筹划运营和项目收尾等环节。我们将从政府部门、私营企业和商业银行自身3个环节对商业银行的融资风险进行分析。

三、商业银行PPP项目融资不同环节面临的风险

无论PPP项目的运转机制如何，其风险的最终受众是合作双方。PPP项目具有周期长、投资规模大、参与者多等特点，运行过程中情况多变，项目运营模式尚不成熟，实施难度较大。因此，对PPP项目运行过程中的风险防控要求很高。不同PPP项目给商业银行带来不同风险，商业银行需要做的就是更好地识别与防控可能出现在各个环节的风险。

表1 代表性PPP项目及其失败原因、风险因素

（一）政府工作环节

从政府工作环节及宏观层面来说存在政治风险、法律风险和信用风险。

首先，政治风险最主要包括决策风险和反对风险。政府决策风险是指由于决策程序冗长、官僚不作为、信息不对称等导致项目决策失误的风险。反对风险是指由于PPP项目受到各种原因的影响冲击，公众利益受损，或者该项目公信力小，政府或民众方对该项目所造成的风险［10］。商业银行考虑融资PPP项目时，一定要以政府政策为导向，以实现公众利益为前提，尽量规避不必要的政治风险。

其次，法律风险具体指法律变更风险。在项目合同生效后，当政府出台了新的法律法规或者对现有法律法规进行修订，会对项目的合法性、市场需求及合同的有效性产生影响［10］。我国的《基础设施和公用事业特许经营（PPP）法》正在立法中，目前缺乏一部已出台的专门针对PPP项目的法律［11］。开启PPP项目需要国家相关部门核准，在PPP项目运行的不同阶段也需向不同的政府部门申请。例如，会对环境造成影响的项目在运行之前还需取得当地环保部门的批准，这个过程也可能出现法律风险。

最后，需要注意政府的信用风险。项目唯一性风险也属于信用风险的一种［11］。政府尤其需要注意其职能的转变。政府将不再以管理项目资产为重心，而是要将重心放在建立完善的督查机制方面，为私人企业完成PPP项目提供可靠的制度保障。并且，政府也应当在某种程度上保证在该区域内的一定时间段内不再建设具有竞争性的项目。

（二）私营企业运营环节

私营企业运行环节存在市场收益不足风险、技术风险和不可抗力风险。

首先，市场收益不足风险属于不可避免的系统性风险，主要包括需求风险、竞争风险和价格风险等［12］。基础设施的建设与一般项目不同，市场需求状况相对难以预测，消费者的需求会受到诸如人口结构、消费者收入水平差距、产品价格、收费标准的不同等不可控因素的影响。一旦项目开始运营，如果产品或者服务的收益情况不如预期，或者同时期出现了竞争性的项目，则有可能出现亏损。

其次，技术风险存在于项目运行过程中。项目的技术条件过于落后会导致项目运行效率低下、成本过高，对项目的继续运营和贷款产生影响［12］。根据进度不同，技术风险可分为项目设计环节的技术风险和项目运营之后出现的风险。商业银行融资前应当派遣技术人员跟进项目的设计运营，提前做好技术风险防控。

最后，不可抗力风险是指合同双方无法控制的、合同签订前无法准确预见的、事故发生时又无法避免的情况，比如企业运营项目过程中发生自然灾害、社会反常事件等。任何项目都避免不了不可抗力风险。商业银行签订融资合同时，应当与融资企业明确约定不可抗力事件的认定标准及后果补偿办法。

（三）商业银行融资环节

从商业银行自身来说，存在监管风险和经营风险。

首先，监管风险存在于商业银行融资的所有环节。国内PPP项目仍处于起步阶段，商业银行缺少应对经验。在项目引入阶段，商业银行首先在项目识别上就需要对其推介级别、规模、项目类别、投资方等进行分析，在接下来的信贷融资方面，需要对多个环节的管理如招标投标、跟踪项目等加强研究，同时对于项目自身运行的可行性分析、工程规划、用地审批之类的管理也要规范统筹［13］。项目运营阶段，融资额度大，商业银行则需要掌握项目的关键信息，及时对各方利益关系进行可行性分析，也要结合项目周期等因素进行贷款方案的设计，同时需要由当地财政部门对公开招标、邀请招标、来源采购磋商等实施方案进行承受能力评估。

其次，合理防控经营风险是商业银行融资PPP项目获得收益的重要前提［14］。项目收益及还款风险把控应当是商业银行重点管理的一环。对于经营收益以何种方式回馈、其稳定性如何保障，当收益达不到预期时主体的权益如何保障，商业银行则需要引导企业拿出合理的操作方案。

四、结论与对策建议

（一）研究结论

我们首先介绍了国内外几类经典案例，然后分别从政府部门、私营企业和商业银行自身3个角度分析了商业银行在融资过程中可能遇到的风险。研究结果表明：政府工作环节存在政治风险、法律风险和信用风险。其中，政治风险主要包括决策风险和反对风险；私营企业运作环节存在市场风险、技术风险和不可抗力风险，市场风险又包括需求风险、竞争风险和价格风险；商业银行自身环节存在监管风险和经营风险。银行在对PPP项目融资的过程中，要审慎地监测和防控可能会处在各个环节的风险，在风险中寻求机遇。这不仅能够获得稳定收入，也可以扩大该银行的知名度，树立良好的社会形象。因此，无论是政府部门审核批准PPP项目环节，还是私营企业承建项目环节，或是商业银行投融资环节，银行投资PPP项目时都要做好风险管控，创造多元化的融资服务，全面提高商业银行的经营收益。

（二）控制商业银行PPP项目融资风险的措施建议

一是从我做起，严格把关传统信贷。商业银行可向承办公司提供贷款业务，当然也可通过各种特定工具为项目提供一定的资金支持，在评估信贷规模时应当审慎的考虑各个环节的风险来保障资本收益为正。固定资产类型的贷款可以在项目的建设期运用，而项目的移交期则需要重视信贷资产的收回工作，尤其是中短期的贷款转置需要谨慎处理。贷款期限需要全面考虑该项目的收益情况，并且贷款期限不可超过特许经营期。

二是完善体系，有效进行资金监管。商业银行应当建立专门的风险识别、评估、监测和控制体系。在观测风险时，需要从该项目特殊的组织模式出发，针对政府、私人和项目建立不同的风险指标；建立特定的风险评估模型，并且需要全方位把控和计算能够量化的风险，精确评估难以量化的风险［15］。银行可以发挥自身的资金监管优势，为PPP项目的客户设计资金管理方案，例如管理该账户的日常结算、收付款、企业理财信息等服务。这样既可以将闲置资金利用起来，也可以及时跟进PPP项目的资金运转情况，更好地把控风险。

三是紧跟政策，将资产合理证券化。银行可以将项目资金进行证券化管理。2017年5月，财政部金融司司长孙晓霞表示，为规范推进PPP资产证券化工作，财政部、人民银行、证监会将于近期联合发文，进一步明确PPP资产证券化的条件、标准、程序，突出市场化导向，财政部不会参与审核。由于PPP是有关基础设施建设的项目类型，风险分散，收益也相对稳定，对资金导向的预期误差相对较小，因此，商业银行可以适当对PPP资产进行证券化管理，运用行业优势进行设计营销。

四是推陈出新，推广设立PPP基金。目前我国多地已经成立了省级PPP发展基金，总规模逾百亿，而安徽省PPP基金的发展形势稳定。多家商业银行采取PPP模式为各省基建产业投资引导资金。PPP基金主要具有以下6个特征：增信作用强、投资期限长、运作模式灵活、投资决策高效、运作团队专业、资源整合能力强。商业银行设立PPP基金将有利于其投融资业务的发展。

[1]尹贻林，胡杰.基于利益相关者核心价值分析的公共项目成功标准研究[J].中国软科学，2006（5）.

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[3]刘薇.PPP模式理论阐释机器现实例证[J].改革，2015（1）.

[4]王铮.一个挑剔的 PPP 项目[J].上海国资，2015（4）.

[5]周正祥，张秀秀，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2012（9）.

[6]李磊.城市基础设施市场化融资的风险[D].成都：西南财经大学，2011.

[7]陈虹，李平.浅析商业银行参与PPP项目的业务机会及风险应对[J].金融经济，2016（8）.

[8]黄礼建.PPP运作机制分析和国际经验启示[J].新金融，2016（7）.

[9]祁玉清.建立PPP项目政府违约担保基金[J].宏观经济管理，2016（3）.

[10]邱祖良.关于商业银行发展PPP模式信用业务的思考[J].金融会计，2015（12）.

[11]蔡浩.PPP在我国面临的挑战及商业银行的应对[J].银行家，2015（11）.

[12]杨君.商业银行介入PPP的机会与策略[J].当代金融家，2015（10）.

[13]寇杰，何桢.推进PPP模式发展的对策建议[J].宏观经济管理，2015（6）.

[14]杜芳.PPP模式下中国商业银行应对策略的研究[D].北京：对外经济贸易大学，2015.

[15]马威.我国基础设施采用PPP模式的研究与分析[D].北京：中国财政科学研究院，2014.

（编辑：唐龙）

F830.33

A

1673-1999（2017）08-0055-04

左晓慧（1968—），女，安徽财经大学金融学院金融系副主任，副教授，硕士生导师，研究方向为商业银行管理与信用管理；王文君（1994—），女，安徽财经大学金融学院金融学专业2016级硕士研究生，研究方向为商业银行经营与管理。

2017-06-07

安徽财经大学2016年研究生科研创新基金项目“商业银行PPP项目融资风险研究——基于‘淠河总干渠东部新城段水利综合治理项目’”（ACYC2016062）。

PPP模式起源于英、美国家，主要用于解决经济大萧条时期政府资金匮乏问题，旨在积极引进私人投资，推进公共基础设施建设。PPP模式在很大程度上能够推动基础设施建设。中国经济发展新常态下，引进PPP模式十分必要［1］。自十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，各级政府开始在公共领域大力推广PPP模式。近期，金融市场被“PPP项目落地将迎高峰期”信息笼罩。据悉，目前PPP融资相关条例初稿已完成，财政部正加快推动出台。公共基础设施建设投资需求的资金数额巨大，财政拨款远不能满足投资需求，因此，商业银行作为政府与社会资本融资中介显得尤为重要。现有项目的有效资金来源主要是商业银行贷款，有关PPP项目风险防控的研究大多是关于政府投资和私人投资，而对商业银行参与PPP项目融资的风险研究较少。随着PPP模式的发展，投融资或贷款业务必将成为商业银行业务发展的新方向［2］。商业银行在发挥自身的融资作用外，也可以提供综合金融业务，使项目在低利率和资产荒的大环境下成为风险相对可控、收益较高的信贷投向。