论国家知识产权行政管理机构的优化

肖海，常哲维

论国家知识产权行政管理机构的优化

肖海，常哲维

我国知识产权行政管理机构的顶层设置不尽合理，不利于知识产权强国战略的实施、强化知识产权行政保护以及融入国际知识产权体系。要遵守我国相关法律规定的行政管理体制设置原则，深刻认识知识产权管理的本质，学习和借鉴国际上的先进经验，优化知识产权行政管理机构。分析比较“二合一”模式和“三合一”模式的不同特点，认为“三合一”模式更具先进性，能更好地解决我国现存的制度弊端，更有利于促进我国知识产权事业的发展。

知识产权；知识产权行政管理；机构优化；“三合一”模式

知识产权行政管理是指国家行政机关在法定范围内，对知识产权事务进行管理、审查、保护、运用，并制定知识产权相关政策、措施和维护知识产权市场秩序，以此行使其知识产权相关职能的活动。知识产权行政管理机构是执行这些管理事务的组织保障［1］。

我国人力资源丰富，创新、创造潜力巨大，尤其是在“大众创业，万众创新”的政策背景和科学技术更新日益加快的情况下，知识产权产品如文学作品、科技发明、商标商号等不断增加。保护知识产权客观上要求建立相关的行政管理机构，并在此基础上逐渐形成一个系统的、完善的、高效的管理网络。只有这样，才能减少知识产权管理和保护方面的程序阻力和形式障碍。

行政机关手握国家公权力，维护公民权利、稳定公共秩序、推动经济发展是其应有的职责。反过来，行政机关也必须是在社会需求的推动下产生并优化的。当下，世界各国都在着力实施知识产权战略，在知识产权行政管理机构设置方面也各有特色。

一、国外知识产权行政管理机构设置模式概况

学理上通常根据知识产权取得方式的不同，将知识产权划分为授权式知识产权和非授权式知识产权。其中，授权式知识产权是指权利的取得需要权利人提出申请并经行政机关登记的知识产权；非授权式知识产权是指非经行政机关授权可原始取得的知识产权。根据TRIPS协议等国际公约划分的知识产权范围，除了著作权（版权）属于非授权式知识产权外，其他知识产权类型均属于授权式知识产权。

很多发达国家的知识产权制度经历了一个从萌芽到成长，最终成熟的发展过程，不论在知识产权的理论研究还是实践运用上，都可以借鉴其先进经验来推动我国的知识产权事业发展。

（一）“二合一”知识产权行政管理机构设置模式

“二合一”模式以美国、德国、韩国为代表，是指将授权式的工业产权和非授权式的版权分而治之的一种知识产权行政管理机构设置模式。美国的知识产权管理主要集中于两个机构：隶属于美国国会图书馆的美国版权局负责对版权的管理；专利和商标则统一由隶属于美国商务部的美国专利商标局管理。美国版权局实行局长负责制，由局长统一领导；美国专利和商标局并非商务实体，而是隶属于美国商务部的 14 个局之一［2］。

不仅是美国这样的发达国家将版权和工业产权进行分开管理，像韩国这样的国家其知识产权行政管理机构的设置也采取了“二合一”模式。韩国于1949年在商业、工业与能源部下设专利处，主管专利和商标事务。1977年又将专利处更名为知识产权局，提升为副部级机构。2004年将知识产权局挂靠在科技部，并对其职能进行了部分调整。2006年韩国将知识产权局改制为企业性质的组织。在版权方面，韩国著作权委员会是依照著作权法成立的管理著作权的政府机构，履行保护著作权的相关职能。

（二）“三合一”知识产权行政管理机构设置模式

“三合一”知识产权行政管理机构设置模式是将传统的知识产权类型的版权、专利和商标等统一划归一个机构管理。相比“二合一”模式，这种模式更加强调了知识产权管理的专属性。

英国授权专利局对主要知识产权进行管理。专利局隶属于贸易工业部，其职权一致、内部协调、相互配合，促进了英国知识产权的发展。2007年，英国专利局更名为知识产权局，其职能和地位不变。

加拿大也采用了“三合一”模式。该国的专利、商标、版权、外观设计和集成电路等均由知识产权局主管，食品监督局则负责植物品种权的管理和保护。

（三）分散型知识产权行政管理机构设置模式

现在世界上大部分国家都采取了“二合一”模式来对本国的知识产权进行管理，只有少部分发达国家或地区采用了“三合一”模式。其他建立知识产权制度的国家或地区，如阿拉伯联合酋长国、沙特阿拉伯、巴基斯坦、利比亚、希腊、埃塞俄比亚、埃及和中国等，依然采取的是版权、专利、商标等知识产权类型分而治之的管理格局［3］，即分散型知识产权行政管理机构设置模式。

二、我国港、澳、台地区的知识产权行政管理机构设置概况

香港、澳门和台湾作为中国领土的一部分，其知识产权行政管理机构的设置与大陆地区不甚相同，三地均采用了“三合一”模式。但随着知识产权愈来愈全球化，“两岸三地”之间关于知识产权的交流合作不断增强，对香港、澳门、台湾的知识产权制度进行研究有利于“两岸三地”知识产权的协同发展。

1990年，香港特别行政区成立了知识产权署，统一对专利、商标和版权事务进行管理。工商及科技局也有权对相应的知识产权进行管理。知识产权执法则由香港海关负责。

根据澳门特别行政区2003年颁布的法令，特别行政区的专利、商标和版权管理机构为经济局。经济局除了管理知识产权的相关事务之外，还负责协助制定和执行经济活动中的经济政策。

我国台湾地区也是将专利、商标、版权等知识产权类型集中由隶属于“经济部”的“智慧财产局”进行管理，其以“提升审查品质与效能”和“加强智慧财产保护”为主要职能［4］。

三、我国大陆地区的知识产权行政管理机构设置概况

（一）我国大陆知识产权行政管理机构的设置

我国大陆的知识产权制度起始于20世纪80年代，随着《商标法》《专利法》《著作权法》等知识产权相关单行法的颁布实施，以及我国加入了一系列知识产权国际条约，相应的知识产权管理机构也逐渐建立。但是，由于知识产权制度尚不成熟，建立统一的知识产权行政管理机构还不具备相应的经济和政治条件。因此，从国家层面的知识产权管理机构设置来看，涉及到的知识产权行政管理机构数量繁多（见表1）。

表1 我国大陆知识产权行政管理机构一览表

（二）优化知识产权行政管理机构的意义

我国的国家知识产权局是国务院的直属部门，其职能主要是对专利的管理以及在知识产权各类型之间进行协调。但是，由于行政级别的限制，实践中这种协调职能的实现有很多障碍，副部级单位难以对正部级单位进行协调，这就必然会导致我国现有的知识产权管理机构各自为政，成为我国知识产权事业发展的短板。因此，对知识产权行政管理机构进行优化具有重要的现实意义。

1.有利于降低行政管理成本

由于知识产权各类型之间并非是完全独立的，它们大都有交叉或重叠关系，在管理一个类型的知识产权时，还需要同另一个类型的知识产权管理机构进行沟通。然而，各自为政的管理格局必然会造成大量的人力和物力的浪费。而且，机构重复对人才的使用既是一种浪费，又违背了精简行政机构的原则［5］。

2.有利于提高行政管理效率

知识产权行政管理机构各自为政会出现责任推诿现象。虽然很多地方现在尝试部门之间的联合执法，但是，由于没有形成常态机制，且难以建立有效的领导体制，因此收效甚微，大多流于形式。如果由一个机构统一进行知识产权管理，那么必然会提高行政管理效率。

3.有利于加强知识产权保护

知识产权行政管理机构过多，从表面上看是对知识产权进行全面的保护，而实际上过重的行政管理色彩反而会给知识产权的发展制造过多的制度障碍。而且，知识产权是一种可以进行交易的财产权，行政管理的范围太广、力度太大，既不利于市场经济的良性发展，也不利于发挥市场机制的调节作用。

4.有利于减轻行政相对人负担

由于知识产权各类型之间都有交叉和重叠，因此行政相对人在进行某一知识产权的查询时，必然涉及对其他知识产权类型的知识运用。为此，需要搜集大量的相关信息来避免侵权行为的发生，增加了人力和物力的损耗。但是，由于没有完善的知识产权信息交流平台，导致各知识产权管理机构之间不能进行有效的信息沟通，无形中增大了行政相对人的时间和物力成本。因此，对行政管理机构进行优化也是贯彻以人为本原则的客观要求。

5.有利于对外进行知识产权交流

TRIPS协议中规定的透明度原则，要求签署协议的成员国都应该按照协议的内容严格执行。但是，由于我国知识产权行政管理机构繁多、级别不一、职能冲突，因此透明度原则很难得到贯彻执行。另外，我国是WTO会员国，需要与其他会员国进行经常性的知识产权交流。由于我国知识产权管理机构复杂，很容易导致其他会员国在沟通对象的选择上产生疑惑，因此必然会对我国知识产权的对外交流产生不利影响［6］。

四、完善我国知识产权行政管理机构设置的基本设想

为了有效促进知识产权国际交流，实施知识产权强国战略，优化知识产权资源配置，保障知识产权权益人的权益，应坚持一般行政机构的设置原则，精简机构、完善职能、合理分配行政权力，改善我国知识产权行政管理机构的现状［7］。

根据世界上知识产权行政管理机构设置的不同模式，有两种相对完善的机构调整方案可供我国选择：一是设立“三合一”的知识产权行政管理机构，负责知识产权各类型的管理，并按照不同类型设立内部机构；二是设立“二合一”的知识产权行政管理机构，将授权性知识产权进行集中管理，与版权分而治之，并根据实际情况设立内部机构。

（一）首选“三合一”知识产权行政管理机构设置模式

1.“三合一”知识产权行政管理机构的具体设置

尽管国家知识产权局也有协调各知识产权管理机构的职能，但是，因为在行政级别上只是一个副部级单位，比其他知识产权类型所属的如国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家新闻出版广电总局等正部级单位的级别要低，因此很难实现其组织协调的职能。

综合考虑来看，可将直属的国家知识产权局提升为国家知识产权总局，集中管理传统知识产权类型，并根据不同类型下设版权司、专利司、商标司等具体管理机构。新设立的国家知识产权总局还应统一负责知识产权的对外事宜。除此之外，其他行政管理机构不再承担知识产权管理职能［8］。

2.设立“三合一”知识产权行政管理机构的优势

首先，有助于弥补现有机构设置中的缺陷。建立统一的知识产权管理机构，可以裁撤与合并其他职能相同或相近的机构，有效降低行政成本。而且，制定完善的管理制度也是建立综合性知识产权平台，为国家机关立法、执法和司法，以及公民避免违法提供系统而权威的遵从依据。

其次，有助于推动知识产权行政执法的制度化。我国实行行政保护和司法保护相结合的“双轨制”，行政保护因为其具有高效、便捷和主动性的特点而拥有司法保护所不具备的优势［5］。但是，实践中由于知识产权管理机构复杂，致使很多知识产权纠纷的行政执法难以有效施行，不利于对纠纷的及时处理。因此，建立统一的知识产权行政管理机构，对于推动知识产权处理机构的专门化具有重要作用。

最后，有助于畅通知识产权对外交流合作及争议处理的渠道。建立统一的知识产权行政管理机构，形成统一的知识产权预警机制，有助于我国在处理知识产权国际争端时集中力量和进行快速回应。而且，对知识产权进行统一管理还体现了我国知识产权发展的专业性，有助于提升我国的知识产权国际声誉。

（二）次选“二合一”知识产权行政管理机构设置模式

“二合一”知识产权行政管理机构设置模式是当今世界上运用最普遍的一种形式，它根据授权性和非授权性的划分将知识产权各类型分属于不同的管理机构负责。

1.“二合一”行政管理机构设置模式的具体形态

（1）集中管理专利和商标等授权性知识产权。将同质性的授权性知识产权进行统一管理，既有利于行政机关审查登记工作的完整和统一，也降低了行政相对人在进行智慧创造和成果申请过程中的成本。之所以要对授权性知识产权进行登记公示，是因为要保护此类知识产权人的财产权益，其根本目的并非是为了创新。从法经济学角度看，没有利益追逐就没有创新动力。我国知识产权的管理也应该是“为了利益而创新”，而不是“为了创新而创新”。只有正确认识知识产权管理的目的，知识产权事业才能不断发展。

（2）版权管理机构仍为国家版权局。行政机构的调整和改革是一个渐进的过程，在没有迫切需要的情况下应保持现状。从目前国内出现的问题来看，主要集中在专利和商标等工业产权的经济纠纷方面，而且这些纠纷和版权纠纷的相关性也较小，因此没有必要改革版权管理机构。

2.“二合一”管理模式与“三合一”管理模式的不同

根据上述设想，“二合一”模式与“三合一”模式最主要的不同在于对版权主管机构的设置。“二合一”模式中的授权性和非授权性知识产权是由完全独立的机构负责，并没有共同的上位专业管理机构来解决两者可能出现的职能交叉和纠纷。而“三合一”模式中，知识产权各类型由统一的机构进行管理，既能实现相互独立的工作运转，又能进行职能协作。但在实际改革过程中，“二合一”管理模式更易操作，也能够给相关机构更多的时间进行内部调整。

（三）优选“三合一”知识产权管理机构设置模式

在“三合一”模式中，将知识产权管理职能统一于一个单独的机构，主要有两种方式：一是保留国家知识产权局的机构设置，在统领知识产权管理职能的同时，由商务部进行管理。这是因为知识产权管理的目的在于获得更高的经济效益，以及保护知识产权人的经济利益免受损失。而商务部作为我国对内对外的经济贸易主管部门，其职能正好契合了知识产权管理的目的，在知识产权的财产性管理方面具有天然优势，更能激发知识产权的创新动能，更有经验化解知识产权创造过程中的利益纠纷。二是单独设置国家知识产权总局或者知识产权部，由其单独行使知识产权管理的相关职能，并且承担与其他部门协调和对外交涉的职能。

五、结语

我国自建立知识产权制度以来，就在不断调整知识产权的行政管理机构。随着社会经济的发展和知识产权领域的逐步扩展，现有的知识产权管理体制已不能适应知识产权发展的需要，因此优化知识产权行政管理机构势在必行。分析比较“二合一”模式和“三合一”模式的不同特点，我们认为“三合一”模式更具先进性，能更好地解决我国现存的体制弊端，更有利于促进我国知识产权事业的发展。

[1]罗国轩.知识产权管理概论[M].北京：知识产权出版社，2007：125.

[2]杨国华.中美知识产权问题概观[M].北京：知识产权出版社，2008：4-5.

[3]董希凡.知识产权行政管理机关的中外比较研究[J].工作研究，2006（3）.

[4]王小龙，李冰.两岸知识产权行政管理部门设置及其职能比较研究[J].重庆社会主义学院学报，2012（3）.

[5]朱雪忠，黄静.试论我国知识产权行政管理机构的一体化设置[J].科技与法律，2004（3）.

[6]戴琳.论我国的知识产权行政保护及行政管理机构设置[J].云南大学学报（法学版），2010（6）.

[7]刘剑文.知识经济与法制变革[M].北京：法律出版社，2001：81.

[8]单晓光，王珍愚.各国知识产权行政管理机构的设置及其启示[J].同济大学学报（社会科学版），2007（3）.

（编辑：文汝）

D630.1

A

1673-1999（2017）08-0012-03

肖海（1971—），男，华东交通大学知识产权研究中心主任，教授，硕士生导师，研究方向为知识产权法学；常哲维（1991—），男，华东交通大学人文社会科学学院2015级硕士研究生，研究方向为知识产权法学。

2017-04-01

江西省知识产权软科学研究计划项目“知识产权保险法律制度研究”（ZR201616）阶段性成果。