从首尔到世宗：韩国迁都小考

王付东

今年上半年，位于韩国中西部的小城——世宗市的房价涨幅在韩国一枝独秀。这与共同民主党候选人文在寅选情看好有密切关系。文在寅在竞选中承诺，将推动从首尔向世宗市的行政首都搬迁工作，重新点燃了韩国冷却已久的迁都议题。从李氏朝鲜王朝至今，首尔（旧称汉城）作为首都已有600多年的历史，可以说兼具正统性和合理性。那么，韩国为何提出迁都？提出过何种方案？迁都过程中又出现了哪些问题？

迁都的深层考虑

首先是消除韩国经济和社会痼疾，再造“新韩国”的迫切要求。上世纪七八十年代，韩国依靠威权资本主义的发展模式实现经济起飞，成长为亚洲四小龙之首。在威权资本主义模式下，财阀和企业逐权力而居，韩国的首都圈借此一举超越传统上更加富裕的釜山地区。包括首尔、仁川和京畿道在内的首都圈聚集了韩国绝大部分的人才、企业、医疗、教育、资本等优良资源。首尔仅占韩国国土面积的0.6%，人口约为1050万，占全国的21%，每平方公里多达17000人的人口密度名列全球前茅。首都圈仅占全国面积的12%，人口却多达2500万，超过全国人口的50%。一半以上的制造业企业集中在首都圈，三星、LG、现代、起亚等大财阀的总部都设在首尔，众多跨国公司、国际组织也大都在首尔设立分支机构。这种结构导致了一系列社会问题，如交通堵塞、住宅拥挤、房价畸高和不动产投机严重、物价昂贵、贫富差距拉大、社会阶层日益固化等。近年来，韩国日益加深的社会危机与首都圈的大城市病密切相关。与首都圈的过热发展形成对比的是，韩国中部和西南部经济发展迟缓，特别是全罗道和忠清道地区与首尔的经济差距巨大，地域发展不均导致了严重的地域对立。1997年亚洲金融危机后至今，韩国一直在推动经济的转型升级，试图打破政治权力主导的经济发展模式，推行公平竞争、合理分配的市场经济，但始终未能消除财阀垄断、官商勾结等痼疾，持续增长乏力，贫富差距和地域差距持续拉大，阶层固化、经济和社会发展不平衡的弊端日益凸显，民众担忧国家进入“失去的20年”。大部分民众、特别是年轻人对社会日益不满，对韩国的未来也缺乏信心。此前，反对朴槿惠的群众集会竟有超过1000万人次参与，反映了民众对现有制度的深层不满。鉴于首都圈在韩国社会和经济中的超高比重，可以说韩国的问题就是首都圈的问题。2002年卢武铉提出彻底搬迁首都行政职能的迁都方案，其初衷就是为了打破财阀和保守政治精英等既得利益集团的勾结和掣肘，避免中央过度集权阻碍地方发展，解决首都圈的大城市病，带动西南落后地区的发展，实现全国的均衡发展。

其次，安全威胁也是韩国迁都的重要考量。自上世纪中叶开始，朝韩长期紧张对峙，半岛多次走到战争边缘。首尔距朝韩军事分界线仅40公里，处在朝鲜的炮火威胁之下。一旦发生战争，聚集了绝大部分韩国人口和财富的首尔很可能毁于一旦。首都圈的过度膨胀，实际上大大增加了韩国的脆弱性，也导致韩国在面对外界挑衅时，在和谈之外的政策选择余地变小。2003年开始的驻韩美军南迁也加剧了韩国的担忧。特别是在近年来朝核危机愈演愈烈、东北亚大国博弈纷繁复杂的情况下，战争的风险难以排除，将首都圈的人口、财富和重要政府机构向地方分散成为韩国未雨绸缪、增加安保能力的重要一步。

几经周折的迁都构想

韩国最早的迁都构想可以追溯到朴正熙时代。1977年，朴正熙命秘书室花费两年时间，投入150多名内外专家制作了名为“白地计划”的报告，阐释了韩国迁都的理念、计划、目标和方向等，并选定位于忠清南道公州市的长岐面（“面”相当于我国的乡，该地位于今天的世宗市）作为半岛统一之前的新首都所在地。但由于朴正熙遇刺，该计划不了了之。

2002年，民主党候选人卢武铉在竞选公约中明确提出在忠清道大田区域建设新的行政首都的计划，计划将位于首尔的青瓦台总统府、中央各部等主要政府机构和国会迁往新都。迁都正式成为韩国举国热议的话题。这种设想本质上是双重首都制，即将首尔的行政和立法部门迁至外地，但保留首尔的司法、文化和经济中心等职能。2003年，当选总统的卢武铉设立了新行政首都建设促进企划团和支援团，并由国会通过了“新行政首都特别措施法（案）”。但迁都计划招致反对派的猛烈抨击，被上诉到宪法法院。2004年10月，宪法法院以“首尔是首都”属于宪法内容、不属于普通法修订内容，判定上述迁都法案违宪。迁都法案被否后，卢武铉政府提出了新的方案，即搬迁部分政府机构和国立研究机构，以建设“行政中心复合都市”的名义，推动国会于2005年3月通过了《行政中心城市特别法》，并在其后的宪法诉讼中获胜。这一方案實际上已经将此前的整体行政职能搬迁方案降格为部分职能的迁出。2006年，新的行政中心城市被命名为世宗市。2010年，李明博政府以迁都造成行政效率低下为由提出“世宗修正案”，试图废弃世宗市的行政中心定位，把世宗市降格为以教育、科技和经济为中心的城市。修正案遭到在野党和执政党内朴槿惠派议员的强烈反对，最终被国会否决。2012年世宗特别自治市正式成立后，以总理室为首的36个中央机关和19个政府研究中心已陆续迁往世宗，约有12000多名公务人员和3700多名研究人员在此工作，常住人口则约24万人。2017年5月，作为前总统卢武铉亲信的文在寅当选总统，对迁都计划比此前的保守派政府更为积极。文在寅在竞选中承诺继续推进迁都，并将在世宗市建立国会分院、总统府分支和推动修宪。

迁都的障碍和反思

世宗市成立以来，其发展与当初卢武铉的迁都设想有很大差距，总统府、国会、国防部和外交部等核心权力机构仍留在首尔，当地经济发展和基础设施建设迟缓，文化、教育、高科技等产业集聚效应尚未形成，对韩国中西部经济发展的带动作用不明显。

一方面，既得利益集团阻挠迁都。多年来，受益于威权资本主义的发展模式，首都圈形成了庞大的既得利益集团。迁都对首都圈根深蒂固的财阀体系和政商关系形成重大打击，还会对首尔多年享有的教育、不动产价格、金融、政策优惠等优势造成打压，无疑会损害既得利益集团的利益。因此，既得利益集团竭力利用舆论和法律程序干扰迁都。卢武铉的迁都方案在国会获得通过，但仍然被反对派上诉到宪法法院，导致迁都法案被否决。此后的“行政中心复合都市”方案只是搬迁部分行政机构，而不是行政部门的整体性搬迁，已和迁都不可同日而语，不仅失去了迁都所具有的战略意义，还造成行政效率下降等负面效果。

另一方面，世宗市的设计规划缺乏长远考虑，并难以连贯落实。由于世宗市的定位比较模糊，其设计缺乏前瞻意识和整体规划。世宗市自运行以来，暴露出许多设计上的漏洞，例如基础设施滞后、交通不便、配套的教育机构和休闲设施不足等问题。据统计，每天有2000多名公务员花费四五个小时在首尔和世宗两地奔波。其中多数是为了让孩子在首尔接受更好的教育。韩国政府的运作模式也没有相应改进，解决两地办公问题的视频会议系统无法正常运行，许多重要事务和政府会议需要首尔和世宗两地的公务员来回奔波，而首尔距离世宗120多公里。韩国总统只有五年一届任期，总统的频繁更换也影响到迁都规划的落实。例如，世宗市的建设明显受到李明博和朴槿惠政府态度不积极的影响。此外，韩国在迁都问题上迟疑不定还有一个重要原因，即未来一旦半岛统一，世宗市的位置就显得过于靠南，韩国将不得不再度向北迁都，从而造成重复建设和浪费。

迁都必然会给韩国既有的政治、经济和社会体系带来暂时的冲击，短期内甚至会影响经济发展。但从长远的综合收益来看，迁都对于韩国实现经济、社会均衡发展和转型升级，提升政府治理效能，克服社会矛盾，提升安保韧性具有重要的战略意义。面对复杂的地区和部门利益的掣肘，迁都需要负责任的政治家具备极大的智慧和勇气才能实现。

（作者为中国现代国际关系研究院朝鲜半岛研究室助理研究员）