生态文明新政策及草原改革发展新任务

文│刘加文（农业部草原监理中心副主任）

生态文明新政策及草原改革发展新任务

文│刘加文（农业部草原监理中心副主任）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，从中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，从实现中华民族伟大复兴中国梦的历史维度，着力创新发展理念，大力推进生态文明建设，制定了新的发展战略，出台了一系列新的政策，实施了一系列重大举措，开创了生态文明建设的新时代。

一、生态文明建设进入新的历史时期

建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力让良好生态环境成为人民生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点、成为展现我国良好形象的发力点。

（一）确立绿色发展理念。习近平总书记强调：“绿水青山就是金山银山；要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境；要正确处理经济发展和生态环境保护的关系，坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式，坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法。” “加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设”。党的十八大首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，十八大审议通过的《中国共产党章程（修正案）》，将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章，作为行动纲领；十八届五中全会提出，将绿色发展作为“十三五”乃至更长时期经济社会发展的一个重要理念，成为党关于生态文明建设、社会主义现代化建设规律性认识的最新成果。

（二）绘就宏伟蓝图。党的十八届三中全会提出，加快建立系统完整的生态文明制度体系。2015年中共中央、国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，确立了生态文明建设的总体要求、目标任务、重要制度、保障措施，描绘了生态文明建设的宏伟蓝图。2014年1月至2017年5月，中央全面深化改革领导小组共召开35次会议，其中有20次会议研究和审议了生态文明建设改革议题，有力地推动了生态文明建设相关制度的出台和各项改革任务的落实。十八大以来党中央国务院出台的生态文明建设政策文件超过20个，相关部委也出台了大量的专门政策。

（三）明确总体方针。面对我国资源约束趋紧、环境问题严重、生态系统退化的严峻形势，党中央提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。强调在资源开发与节约中，把节约放在优先位置；在环境保护与发展中，把保护放在优先位置；在生态建设与修复中，以自然恢复为主，与人工修复相结合。大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，倡导绿色生活，加快建设美丽中国。根据工作方针及总体要求，国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划》；国家发改委、农业部等部委相继制订了《耕地草原河湖休养生息规划》《农业资源与生态环境保护工程规划》以及《全国草原保护建设利用“十三五“规划》。

（四）推进体制改革。为加快建立系统完整的生态文明制度体系，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，中共中央、国务院制定了《生态文明体制改革总体方案》。方案提出，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

（五）开展试验试点。为稳步推进生态文明体制改革，坚持试验及试点先行，总结经验、逐步推进。一是设立统一规范的国家生态文明试验区。2016年8月，中央决定在福建、江西、贵州等省集中开展生态文明体制改革综合试验，规范各类试点示范，探索适合我国国情和各地发展阶段的生态文明制度模式。二是扩大国家重点生态功能区范围。2016年9月，国务院决定将国家重点生态功能区的县市区数量由原来的436个增加至676个，占国土面积的比例从41%提高到53%。三是开展国家公园体制试点。2015年年底中央决定在青海三江源地区开展国家公园体制试点。国家发改委等13部委出台了《建立国家公园体制试点方案》，在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9个省（市）开展国家公园体制试点。

二、生态文明建设制度体系框架基本形成

习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次确立了生态文明制度体系。几年来，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，我国生态文明建设制度不断推进，已初步形成了制度体系框架。

（一）加强源头预防。源头预防制度，是建设生态文明、建设美丽中国的治本之策，就是要构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。2014年中央一号文件明确提出，要稳定和完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定；2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》；2017年中央一号文件又强调，要落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，加快推动确权、登记、颁证。有关部委出台了《自然资源统一确权登记办法（试行）》和《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》。

（二）重视过程管控。过程管控制度，是建设生态文明、建设美丽中国的关键，就是要构建国土空间开发保护制度，以及覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度。

一是实行用途管制。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，强调推进“多规合一”的战略部署，建立健全统一衔接的空间规划体系。

二是划定生态红线。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于划定并严守生态红线保护红线的若干意见》，提出要一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，维护国家生态安全。

三是编制自然资源资产负债表。为推动建立健全科学规范的自然资产统计制度，摸清自然资产的家底及其变动情况，为保护和利用自然资源提供信息基础，2015年11月，国务院办公厅印发了《关于编制自然资源资产负债表试点方案的通知》，确定在全国5个地市开展编制自然资源资产负债表试点工作，并将于2018年在全国推行。

四是完善监测制度。2017年5月，中央深改组审议通过了《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，提出要系统开展资源环境承载能力评价，有效规范空间开发秩序，合理控制空间开发强度；要把依法监测、科学监测、诚信监测放在重要位置。

（三）完善损害赔偿。损害赔偿制度，是建设生态文明、建设美丽中国的重要措施，就是要构建资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、保护生态得不到合理回报等问题。

一是实行有偿使用。2016年12月，国务院印发了《关于全民所有制自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出到2020年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。

二是建立赔偿制度。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

三是推进生态补偿。2016年4月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，指导思想是科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

（四）强化责任追究。责任追究制度，是建设生态文明、建设美丽中国必不可少的重要保证。

一是建立生态环境损害责任终身追究制。2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。明确提出，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责；中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任；党政领导干部生态环境损害责任追究，坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则。

二是实行目标考核。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，规定生态文明建设目标评价考核实行党政同责，地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责；生态文明建设目标评价考核在资源环境生态领域有关专项考核的基础上综合开展，采取评价和考核相结合的方式，实行年度评价、五年考核。

三是推进法治工作。为健全环境保护行政执法与刑事司法衔接工作机制，依法惩治环境犯罪行为，2017年1月，环境保护部、公安部、最高人民检察院出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》；为依法加强对国家利益和社会公共利益的保护，2015年7月，全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院，在十三个省区市，开展生态环境和资源保护等领域提起公益诉讼试点。

三、明确总体要求，认真落实草原改革发展重点任务

草原是我国生态文明建设的主阵地，草原生态文明是国家生态文明建设的重要组成部分。当前，我们要认真学习领会中央关于生态文明建设的系列政策文件精神，认真梳理涉及草原改革发展的各项重点任务，按照中央的总体要求和决策部署，全力以赴抓好落实。

（一）建立草原保护制度。中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》明确提出要建立草原保护制度。我国草原面积占国土面积五分之二，是重要的自然生态空间。当前草原退化、面积萎缩、质量下降等现象依然突出，草原生态问题已成为推进生态文明建设的重要制约因素。只有建立起科学完善的草原保护制度，才能保障草原可持续利用，才能促进草原生态环境的不断恢复和改善。

建立草原保护制度，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。要稳定和完善草原承包经营制度，实行基本草原保护制度，实施禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡制度。健全草原生态保护补奖机制，合理提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准，确保实现国务院提出的“到2020年草原地区生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应”的目标。加快推进《草原法》修订和《基本草原保护条例》出台，加强草原监理执法队伍建设，充实草原管护公益岗位，认真贯彻落实草原法律法规，强化依法治草。积极推进草原畜牧业发展方式的转变，加强草地改良、草原围栏、人工饲草地、牲畜棚圈等建设，大力发展草牧业，不断提高牧民收入和牧区经济发展水平。

（二）推进草原资源确权登记。根据中央及有关部委文件要求，有两项任务：一是明确所有权。界定各类自然资源资产的所有权主体，划清三个边界，即：划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。2016年12月至2018年2月，在青海、甘肃、宁夏、贵州等11个省市选择不同类型开展试点。二是落实承包经营权。对已经承包的土地确权到户、到地；解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。

11个试点省市都有草原资源，草原所有权不清晰的问题普遍存在。必须加强草原现状调查，掌握草原属性、界限、面积、用途、所有权主体等基本信息，为试点工作打牢基础。同时，在全国也要迅速组织开展草原资源调查，保障草原资源确权登记工作的全面推进。

目前，我国草原承包面积大约占可利用面积的80%，但总的来看，草原承包到户、到地的比例还很低，承包地块面积不准、四至不清、位置不明等问题非常突出；基本草原的划定存在着数据粗、落地难等问题。中央要求2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定，但由于多种原因，除内蒙古外，此项工作总体进展缓慢。当前，必须按照中央要求，在各级党委、政府的领导下，高度重视，明确目标，强化责任，采取积极有效的措施，加快草原确权承包和基本草原的划定工作进程。

（三）组织开展生态红线划定。生态红线是指在具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。根据中央要求，2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）划定生态保护红线；2018年年底前，其他省区市划定生态保护红线；2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度；到2030年生态保护红线制度有效实施。

草原作为以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，划定其生态保护红线，是实现全国生态红线“一张图”的重要基础。但草原生态红线以什么标准划、在哪划，划定多大面积等是亟待解决的问题。这就需要结合各地及草原实际，加紧制定草原生态红线划定技术规范，并在实践中不断完善。2017年，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）要完成草原生态保护红线划定，任务非常紧迫。2018年，生态红线划定工作将全面推开，各地要提早准备，提前介入，打牢政策、技术、人员、装备等基础，争取工作的主动权。

（四）做好国土空间规划制定工作。根据《生态文明体制改革总体方案》的要求，要加快构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。2017年，在海南、宁夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等九省区开展试点，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（称“三区三线”），统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

当前需要高度重视的是各地如何在国土空间规划制定过程中，确保草原的地位不削弱、空间不挤占、用途不改变、面积不减少，为草原事业的长远发展奠定坚实保证。由于试点省区大多在南方，草原的地位往往被忽视，很容易在国土空间规划制定中使草原利益受损，进而将来影响全国的空间规划。因此，试点区各级草原部门应该主动作为，积极参与到国土空间规划的制定工作中，提出有理、有据的合理化建议，坚决守住草原底线，确保草原利益不受损害，切实增强国土空间规划的科学性、协调性、完整性。

（五）建立国有草原资源有偿使用制度。2016年12月，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，明确提出建立国有草原资源有偿使用制度。基本要求是：严控建设占用和非牧使用草原；国有划拨草原使用权，实行有偿使用；农村集体经济组织使用的国有草原，落实草原承包经营权；国有草原承包经营权向农村集体经济组织以外单位和个人流转实行有偿使用。2020年制定完成《全民所有制草原资源有偿使用改革实施方案》。

建立国有草原资源有偿使用制度有很多基础工作要做，如：摸清国有草原的利用现状、属性、边界、面积、草原等级，建立草原生态价值、经济价值的量化评估标准体系等等，都是急需解决的问题。这些工作的任务量大、难度也很大。当前应该行动起来，高度重视，统筹安排，周密部署，有针对性地开展国有草原的摸底工作，组织相关技术标准的攻关、制定，特别要有计划地在重点地区开展试点示范，总结经验，完善制度。在此基础上，研究制定《全民所有制草原资源有偿使用改革实施方案》，使该方案“接地气”，符合我国草原生态建设的实际需求，确保按时完成此项改革任务。

（六）落实生态环境损害责任追究和赔偿制度。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，是落实生态环境损害责任追究和赔偿制度的重要政策和基本遵循。前者自2015年8月已经开始施行；后者自2015年至2017年在部分省份开展试点，并将于2018年开始在全国试行。

我国草原生态问题与少数领导干部不全面、不科学的政绩观有极大关系。要充分利用好生态环境损害责任追究制度，对那些不顾草原生态环境，盲目决策，造成严重后果的领导干部，开展终身追究责任。要积极探索编制草原资源资产负债表，对草原生态状况等进行综合评价，为领导干部离任审计打好基础。

对造成草原生态环境损害的单位和个人，应当承担生态环境损害赔偿责任。但目前来看，未处罚或处罚偏轻的问题还比较普遍，致使违法征用占用草原、开垦草原、破坏草原植被等行为屡禁不止。当前，吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南等7个试点省市，要加紧明确草原生态环境损害赔偿责任、赔偿范围、评估鉴定方法、赔偿标准，探索开展赔偿磋商，依法开展草原生态环境损害赔偿公益诉讼。从全国来看，要积极借鉴试点地区的成果，结合自身实际，抓紧制定相关标准、建立完善相应的工作机制。要认真执行草原法及最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，切实加大对破坏草原违法行为的打击力度。要努力建设一支能忠实履行职责，敢作为、敢担当的草原监理执法队伍。