贫困地区产业扶贫为何容易失败

贺雪峰

中国正在开展大规模的扶贫攻坚，以争取在2020年前消灭贫困。当前，中国的贫困人口主要集中在“老少边穷”的14个连片山区，贫困人口5000万左右。一般观点认为，减贫的主要办法是发展生产尤其是发展产业，但随着城市化进程的加快，城市提供了大量二、三产业就业机会，农业产业占GDP的比重越来越小。靠发展产业解决农村减贫问题，可能使产业投入低效、农民获利有限，反而达不到扶贫效果。

今年4月，笔者到西南Y县和P县调研，看了几个产业扶贫的点，更加深了我对产业扶贫的担忧。

两县产业扶贫的对策相似，主要是两方面：一是招商引资，流转土地，调整产业结构，从而带动农民致富，其中的理想办法是“公司+合作社（基地）+农户”，由公司带动农民致富；二是鼓励农户提高农业投入，搞多种经营，变种粮食作物为经济作物。两方面的对策用一句话说，就是通过调整传统农业产业结构让农民脱贫，简称产业扶贫。

正是产业结构调整让我有了熟悉的感觉。上世纪90年代在全国农村调查，连续20多年反复听到关于农业产业结构调整的失败案例。

农民要致富仅靠种植粮食作物和小规模经营是不可能的，必须种高价经济作物，这就要调整产业结构。而我国的国情是，农村人口占总人口的一半以上，耕地接近20亿亩，农产品供给能力极强，高价经济作物会有大量农户种植，使得市场供过于求，反而出现高价经济作物卖不出去、种经济作物不如种粮食作物的现象。

因此，农户种植经济作物追求高价是要冒风险的。若地方政府替农户作主，通过政府投入鼓励农民调整产业结构去种经济作物，风险就更高。最近20多年来，我在全国各地农村调研，时常听到有农户因政府推动产业结构调整失败而去找政府的。

当然，中国也有产业结构调整成功的例子，尤其是通过政府推动形成区域优势，又与当地自然条件结合起来的，这样的产业结构调整成功率更大，比如赣南脐橙、湖北潜江小龙虾养殖。但这毕竟不具普遍性，如果地方官员乃至中央政策部門领导干部都选择这些成功的地方考察，就有可能受误导，以为调整产业结构成功是大概率事件。因此就有了运动式的政府推动的产业结构调整。

这些产业扶贫大部分失败了。下一任地方政府往往只认为前任政府选错了项目，然后另选项目进行新一轮产业结构调整，接着就是新一轮失败。如此往复。

当前全国有400多个贫困县，国家扶贫攻坚战略中相当一部分资金是用于产业扶贫，这些贫困地区引入资本，鼓励农户流转土地加入新产业发展。如果将当前全国400多个贫困县调整产业结构的目录拿来比较，会发现各地重点支持的产业项目很相似，往往是茶叶、柑橘、猕猴桃、枇杷、苹果、西瓜、桃、梨、荔枝、蔬菜、食用菌等。

在农产品包括经济作物市场需求相对固定的情况下，增加农产品的供给，不仅很难赚钱还会增大风险，可能造成农业收入下降。如此一来，地方政府试图通过发展产业让农民脱贫，却可能浪费了国家资源，还让农民受到损失。

当前全国贫困地区试图借国家扶贫资源的投入，支持产业调整，笔者认为这必须谨慎，充分考虑风险因素，不能一扶了之、不顾效果。（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任）