协同治理视角下非政府组织参与公共危机管理的研究分析

刘格

摘 要：我国目前处在经济与社会的转型期，经济与社会在取得很大的发展同时，社会环境也呈现愈加复杂化、多样化态势，频繁发生各种类型的公共危机事件，影响社会安全与稳定，公共危机呈常态化发展趋势。政府是公共危机管理中的主体，但单一依靠政府来满足公共危机中人们的需求，显然是不够的。本文基于协同治理理论，以各种公共危机事件为例，试对非政府组织在应对公共危机中的优势、角色定位以及困境进行研究分析，从而对公共危机管理中非政府组织的路径选择进行探究。

关键词：公共危机管理；非政府组织；协同治理

中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）06-0042-03

公共危机管理是指“以政府为主导的危机管理主体，以解决公共危机为目标，通过预防、预警、预控来防止公共危机的发生，或者通过危机控制、应急管理、危机评估、恢复补偿等措施，来减少危机损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的一整套管理体系”[1]。公共危机事件的突发性、紧迫性、破坏性、不稳定性，会对社会公众的生产与生活造成不良影响。公共危机管理中政府是主要责任承担者，为社会和公众提供公共产品与服务，但是单单政府一方很难满足社会和公众的需求，决定了应对公共危机需要政府组织，非政府组织，私人组织以及民众来协同治理。这也是社会治理多元化的表现之一，符合治理现代化的要求。

03年非典事件以及08年汶川地震以来，我们可以看到非政府组织活跃于公共危机事件中，越来越受到社会和舆论的关注，他们在公共危机事件尤其是灾害事件中发挥着重要的作用。非政府组织在参与公共危机管理的过程中拥有其独特的优势，但是也存在不利的内外因制约着其充分发挥作用。

一、非政府组织应对公共危机拥有的独特优势

（一）独立自主性使得非政府组织具有迅速、灵活的反应优势

非政府组织一般是层级很少，组织结构较灵活多变，在应对公共危机特别是突发性自然灾害时可及时迅速做出反应，有效避免政府因机构庞大，层级复杂、部门众多所导致的反应不即时，效率不高等弊端。在突发性公共危机事件中，黄金救援时间是很关键的，非政府组织能在应对公共危机的过程中即时快速做出反应，这毫无疑问是一个非常显著的优势。例如2008年汶川地震发生后，民间组织救援队第一时间迅速做出反应，先于政府救援队到达灾区，积极主动为受灾群众提供物资和帮助，发挥了重要作用。

（二）民间性使得非政府组织具有贴近普通民众的优势

非政府组织所具有草根性使得其与公众的空间距离和心理距离较小，与普通民众更加贴近。非政府组织在应对公共危机时可以更准确的把握民意，更真实的了解其具体需要。例如2016年湖北省发生特大洪涝灾害，造成部分地区停电，小米科技创始人、沔商总会会长雷军向湖北省武汉市捐赠价值55万元的移动电源、LED随身灯等物资，缓解了受灾群众因停电导致的问题。再者，非政府组织是公益性组织，工作人员大都是志愿者，具有中立性，追求人道主义精神，在关心弱势群体，缓解受灾民众的心理、公平公正处理危机等方面具有独特优势。

（三）专业性使得非政府组织具有高效的优势

公共危機管理中政府拥有庞大的资源，但是政府的力量有限。非政府组织一般是由具有相关专业技术与能力的成员组成的，成员一般都拥有共同的兴趣爱好，来自于社会的不同领域，他们是应对公共危机非常有利的人才资源。非政府组织成员的专业性，和他们基于人道主义的行为，恰好弥补了政府的不足。非政府组织的多样性和专业性，促使其在参与公共危机管理时，能有针对性地解决专业相关的问题，给出专业化建议，提高效率。如2016年湖北洪涝灾害时，许多本地或者外地的游泳经验、搜救经验丰富的志愿者前往重灾去红安、天门等地参与抗洪救灾工作。

（四）非营利性和开放性使得非政府组织具有整合资源的优势

政府非政府组织具有非营利性，特别是民间组织，由于非营利性的特殊性质，群众基础广泛，相对而言更得公众信任。另一方面，非政府组织是开放的、网格状的志愿组织，直接联系社会和公众，有利于整合社会资源，协助政府做好应对公共危机的工作。例如“在2016年湖北洪涝灾害期间，灾情发生后，湖北省红十字会于7月2日向全社会发出呼吁书，公布7种救灾款物募捐方式，呼吁社会各界积极行动起来，携手人道捐款捐物。紧急呼吁后，截止2016年10月13日，全省红十字系统共接受救灾款物4198.902万元，其中接收救灾款2047.2118万元，接收救灾物资价值2151.6902万元”[2]。非政府组织在应对公共危机时可以更加有效地了解受灾群众的利益诉求，更好地动员社会展开救援行动，有效地整合财力物力资源，协同政府更好的应对公共危机，保障了社会和公众的利益。

二、协同治理视角下看非政府组织参与公共危机管理的困境

（一）协同治理主体自身存在制约因素

（本文主要阐述非政府组织，对协同治理的其他主体的自身能力不足不予说明。）我国非政府组织存在一些内部制约因素体现在：一是非政府组织的非政府性不明显，具有明显的官办主义色彩，在应对公共危机事件时不能迅速采取行动，而是等待政府部门的通知安排，严重影响了非政府组织的效率，例如省红十字会等组织在发起筹款活动前，要按照中国红十字会总会的部署和省委省政府的统一要求开展灾害救援工作。二是非政府组织存在活动经费短缺的问题。主要依靠政府财政拨款，自己募集资金的能力不足。没有充足的经费保障，非政府组织就很难有所作为。作为独立的部门，非政府组织应从多种渠道募集社会资金，但实际上却严重依赖政府的资金支持，导致本身的独特优势在真正参与公共危机管理时发挥不出来。三是组织内部专业人员短缺。公共危机极具破坏性，对于参与到公共危机治理过程中的主体来说，要求其具有应对危机的专业能力，但是我国非政府组织之间专业能力差距较大。非政府组织的很大一部分成员来自政府、事业单位、军队等退休或者转业人员，社会地位也不高，对优秀的专业人才不具有吸引力。民政部发布的《2015年社会服务发展统计公报》显示，截至2015年底，全国共有社会服务机构和设施176.5万个，比上年增长5.8%；职工总数1308.9万人，比上年增长4.6%；全国社会服务事业费支出4926.4亿元，比上年增长11.9%。（全国持证社会工作者共计20.6万人，比上年增长28.8%，其中社会工作师5.2万人，助理工作师15.4万人）[3]虽然职工总数很大，但是志愿者等其他人员占到很大一部分比例，而持证社会工作者比率低，专业性人才的短缺会严重影响非政府组织在参与公共危机管理过程中的效率[4]。四是非政府组织自身建设能力不足。组织内部的管理体系和运行机制均不完善，在参与公共危机管理过程中，自我监督、自我评估等方面也存在不足，降低了社会与公众对其的信任度，严重影响了非政府组织积极作用的发挥。

（二）协同治理缺乏法律制度的保障

缺少法律法规的保障，权威法律体系对非政府组织参与公共危机管理的开展活动极为重要。我国政府目前已经制定的关于非政府组织的法律法规较少，有国务院颁布的“《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等”[5]。还缺少有关非政府组织参与危机管理的专门法律法规，导致非政府组织在参与公共危机管理时受到制约。而且有些内容不符时宜，缺乏操作性。二是对协同治理主体的权责不明确，没有对政府与非政府组织的职责、权利与义务做出明确的界定，影响了二者特别是非政府组织的行动的合法性，导致处理公共危机效率降低，阻碍了政府与非政府组织合作的顺利度。再者严格的审批登记制度阻碍了非政府组织的产生和发展。我国非政府组织管理制度可以概括为：“归口登记，双重负责和分级管理”，严格的许可批准制度，限制了非政府组织的生存和发展，致使我国非政府组织参与公共危机管理时受到了加大的制约，制度体系的不完善，导致许多民间组织处于尴尬的境地。许多非政府组织由于严格的登记制度并没有取得合法身份，以致于政府和社会公众对其信任度不够，在公共危机事件发生时，他们不能开展救援工作时，二者之间的合作效果必然会打折扣。

（三）传统管理模式制约了非政府组织的发展

一直以来，我们都遵从“大政府，小社会”的思想观念，认为政府是全能政府，但是政府并不是万能的，习惯了对社会事务包揽的思维定式，阻碍了非政府组织协同治理公共危机事件，制约了其生存与发展，客观上阻碍了公共危机治理的多元参与。

（四）公民社会不够成熟，缺乏多元治理意识

西方国家非政府组织的发展有着深厚的文化积淀（如公民意识、公共道德、自治观念），其非政府组织的孕育和发展有着良好的社会心理基础。而我国一直以来大政府主义的思想根深蒂固，导致社会公众质疑非政府组织参与公共危机事件过程中的志愿性、公益性，非政府组织参与公共危机管理缺乏社会心理基础。并且我国缺少社会自治的传统.社会自治观念的薄弱。近几年，非政府组织被曝光的负面新闻更是降低了大家对非政府组织的信任度，例如“郭美美事件”、“儿慈会48亿洗钱事件”等。

三、协同治理视角下非政府组织有效参与公共危机治理的路径选择

（一）保障非政府组织的独立自主性

在传统的管理模式下，非政府组织处于被支配的地位，扮演辅助者的角色公共危机管理中，政府应该履行掌舵职能，将划桨的任务放权让非政府组织来完成，认清政府的主导地位，将一些具体工作例如募捐、心理安抚、救助、物资分配等交给非政府组织，减少非政府组织的官办色彩，充分给予其独立性。且给非政府组织定位为合作者，减少对非政府组织的管制与干预，保障非政府组织参与公共危机管理的独立自主性。

（二）改善非政府组织的物资状况

我国非政府组织由于在资源上主要依靠政府拨款和补贴，且由于社会公众对其的不信任，从社会募集的资源比例小，难度大。因此改善其物资状况可以从募集物资和提升信任度这两个方面着重进行。募集物资方面，改变主要依赖政府的现状，加强宣传，多方位募集物资，；提升信任度方面，要公开透明向社会公众公布所募集物资的来去向明细表，防止贪污，从而提高政府和社会公众对其信任度。

（三）充实非政府组织的专业性人才资源

目前我国非政府组织中专业性人才数量远远不足，且积极加入到组织中的志愿者的能力有限。在增加非政府组织的专业性人才资源方面，一方面要加大宣传力度，吸收优秀的专业性人才，从而整体提升非政府组织的专业素质；另一方面，对非政府组织成员定时进行公共危机相关知识与技能的学习，充分发挥其优势，促使其更有效地參与到公共危机治理中来。

（四）建立健全与非政府组织相关法律制度

有法可依是依法治国的前提条件，法律制度的不完善直接影响着非政府组织参与公共危机管理活动的合法性，同时也使非政府组织的活动缺少法律的监管，政府应该把修改《红十字会法》等落到实处来，完善相关法律，尽量避免之前法律法规过于笼统、可操作性不强等问题，与时俱进，明确规定各方的权责，使协同治理主体在参与公共危机管理时能分工明确，有秩序的开展工作。

（五）消除政府与非政府组织之间的障碍，建立合作机制

非政府组织积极参与公共危机治理可以弥补政府的不足之处，协助政府更有效的处理公共危机事件，因此二者之间要畅通沟通渠道，信息共享，并建立良性合作机制。政府需要充分认识非政府组织的作用，明确其角色定位，降低非政府组织的准入门槛，增加对非政府组织的信任力度，鼓励和引导非政府组织参与到公共危机治理中来。

（六）增强公民自治观念，提高社会参与积极性

非政府组织的发展需要良好的文化环境，在参与公共危机治理过程中，政府与公众的信任与支持、会提升协同治理公共危机的效果。对相关思想观念、法律法规社会各界应加大宣传教育力度，普及参与意识，法治精神。作为国家的主人，每一个公民都应该增强自治观念、增强责任意识，自觉学习与志愿性公益性有关的专业知识，为非政府组织的发展壮大孕育肥沃的土壤，在公共危机治理中贡献自己的力量。

参考文献：

〔1〕黄顺康.公共危机管理与危机法制研究[M].北京：中国检查出版社，2006.

〔2〕http：//www.hbmzt.gov.cn/xxgk/mzyw/201609/t20160905_261906.shtml.数据来源湖北省民政厅门户网站.

〔3〕http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml来源：民政部门户网站.

〔4〕彭小玲.论我国非营利组织参与公共危机管理的困境与对策[J].长江师范学院学报，2009，（04）.

〔5〕謝海定.中国民间组织的合法性困境[J].法学研究，2004，2（28）：23.

（责任编辑 赛汉其其格）

Abstract： In the period of economic and social transition， our country has made a lot of development in economy and society， at the same time， social environment also became more and more complicated and diversified， various types of public crisis events happened frequently which affect social security and stability， public crisis developed on a permanent basis trend. Government as the main body of public crisis management， But it is not enough to rely solely on the government to meet the needs of people in the public crisis.Based on the theory of collaborative governance， as an example of all kinds of public crisis events， this paper is trying to make an analysis on the advantages of nongovernmental organizations in response to public crisis and the role and predicament， to explore the path selection of nongovernmental organizations participation in public crisis management.

Keywords： Public Crisis Management； Nongovernmental Organizations； Collaborative Governance