政府引导基金在运作中存在的问题及对策

刘强

【摘要】经过十几年的发展，我国政府引导基金从起步探索、规范化发展到现在的市场化运作，发展速度相当迅速，规模也日渐壮大，在引导社会资本积极参与创新创业、股权投资等方面，充分发挥了引导基金的引导和杠杆作用，但同时也伴随出现了运作不够规范、投资限制等问题。建议通过明确资金来源、加强审计监督、放款限制等，加强引导基金的规范运作和发展。

【关键词】政府引导基金 明股实债 限制条款

一、我国政府引导基金的发展状况

自2002年我国第一只创业投资引导基金——中关村创业投资引导资金设立开始，标志着我国政府引导基金开始进入摸爬滚打的起步探索阶段。随后，国家陆续出台相关的法规和办法，逐渐明确政府引导基金中关于组织结构、设立规则、管理模式等内容，为政府引导基金的发展指明了发展的方向及打下法律基础。如2005年，国家发改委联合十部委发布了《创业投资企业管理暂行办法》，明确国家和地方政府均可设立创业投资引导基金，通过引导基金引导社会资金进入创投业。2007年，财政部、科技部联合制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，规定科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资。2008年，由国家發展改革委、财政部、商务部联合制订了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，为各级地方政府设立引导基金明确了操作指引，为政府引导基金组织和设立明确了法律基础。在此期间，政府引导基金由逐步试点阶段步入规范化运作阶段，涌现出了一批具有一定规模和示范作用的基金。如2006年国家开发银行和中心创业投资共同组建苏州工业园区创业投资引导基金，成为创业投资产业和中小企业发展的重要平台。随着各项法规和指导意见的出台，各地创业引导基金的设立进入一个小高潮，规模也呈现出逐年增长的趋势。截至2010年底，全国共新成立政府引导基金116支，基金总规模超600亿元。

2014年5月，李克强总理在国务院常务会议上提出，要成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新型产业创业投资引导基金，完善市场化运行长效机制，实现引导资金有效回收和滚动使用，破解创新型中小企业融资难题，标志着政府引导基金进入市场化运作阶段。2015年国家决定设立规模400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金和规模600亿元的国家中小企业发展基金，分别用于助力创业创新、产业升级和重点支持种子期、初创期成长型中小企业发展。根据清科研究中心发布的《2016政府引导基金报告》数据显示，截止2015年12月底，国内共成立780支政府引导基金，规模达到21834亿元。其中，2015年新设立的政府引导基金为297支，基金规模15090亿元，分别是2014年引导基金数量和规模的2.83倍和5.24倍。

二、存在的主要问题

（一）规模相对较小，资金来源缺乏持续性

在实际中，除了国家设立的基金规模较大外，地方政府设立的引导基金规模普遍都偏小，资金来源主要为地方的财政资金，地方政府对基金的未来资金来源并没有明确的安排和规划，同时由于政府领导班子的换届可能影响政策的连续性，从而影响基金的后续资金安排，因而难以对民间资本形成长期有效的吸纳。

（二）存在明股实债，增加了地方隐性债务

目前，有相当部分的地方政府引导基金通过其下属的国有控股金融公司或城投公司作为基金成立及运作主体，作为劣后级股东，吸收的社会资本主要为银行、保险等资金，其作为优先级股东，一般以获取固定收益为主，其退出机制一般都是以劣后级股东回购优先级股东的股权为主要的退出形式，所以要求地方政府直接背书，对未来的基金股份回购资金来源做出连带担保的承诺，增加了地方的隐性债务。虽然引导基金的资金来源于政府财政基金，但引导基金仍存在未纳入预算统筹安排，预算收支信息不透明，无法通过预算表看出资金的进出情况。另外，如果是明股实债型的引导基金，由于政府背书形成的抽屉协议的存在，难以根据真实的情况来识别社会资本的真实债权属性，从而不利于防范政府隐性债务风险。

（三）限制条款较多，制约基金发展

政府引导基金在设立过程中，一般都由地方政府主导，虽然基金成立后，形式上由专业管理机构进行专业运作管理，但实际上仍由地方政府控制，仍充满了行政色彩和地域色彩。所以基金在投资领域、行业、地区、投资比例等，地方政府可能会作较多的限制，如只能投资于本地区政府重点扶持的行业、产业，而对某一行业的投资比例不得高于多少或低于多少等。但是从市场化运作的角度而言，实际上投资人及管理机构更愿意寻求投资价值最大化的项目和标的，从而实现基金的投资效益。由于地方政府对引导基金的限制因素，可能对基金的市场化运作及吸引社会资本进入造成一定的制约。

三、对策建议

（一）明确资金来源，形成引导基金的出资长效机制

可以从政府层面对引导基金的未来资金来源作出较为明确的规划和安排，建立政府引导基金出资的长效机制，从机制上明确资金来源的稳定性，排除由于领导换届等对资金安排的不稳定性影响。通过明确的资金安排规划，增强民间资本的信心，调动民间资本的积极性和参与性，使政府引导基金能够获得持续的资金来源，充分发挥引导基金的杠杆作用。

（二）强化基金审计，防范政府隐性债务风险

强化政府引导基金的预算审计，使财政资金严格按照基金的相关规定和年度预算拨款进行进出。在设立政府引导基金过程中，要与参与的银行、保险等出资方明确引导基金“收益共享，风险共担”的市场化运作原则，杜绝明股实债的行为。

（三）放宽限制，合理引导投资

政府引导基金设立的主要目的就是发挥财政资金的杠杆作用，引导社会资金进入具有很好成长性和发展空间的产业、行业，政府的主要角色是引导，而不是用行政性手段替代市场化行为，强制要求参与的资金进入政府的公共职能领域。因此，在引导基金的设立时，政府相关部门应该对政府的角色和定位有一个充分清晰的认识，划清市场利益和公共职能的界线，适当放宽条款的限制，合理引导参与资金的投资领域，再不与社会效益冲突的前提下，实现引导基金经济效益的最大化。

参考文献

[1]曹珺.我国政府引导基金的风险管理研究[D].上海：复旦大学.2011.

[2]宋宪灵.对政府创业投资引导基金发展现状的思考和建议[J].财经界（学术版）.2013.

[3]马海涛，师玉朋.政府创业投资引导基金发展现状与制度改进.地方财政研究.2016年第5期.