高校内部控制环境问题的探讨

孙栋+张斌

摘要：近年来，财政部、教育部陆续出台了多个文件，积极推进高校内部控制建设工作。但学术研究关注点一般都集中于高校内部控制活动尤其是业务层面的建设和开展，对高校内部控制环境的研讨并不多。高校普遍存在内部各层级对内控重视不够，治理结构、组织机构设置不够科学合理，高校文化理念与高校内部控制理念不协调，高校内控专业化队伍水平有待提高等问题，针对这些主要问题，可以通过培育内部控制理念，强化内部控制意识；完善高校治理结构，优化组织架构；培育高校的特色文化，形成良好的内部控制风气；加强高校内控队伍建设，实现专业化管理等措施来建立和完善。

关键词：高校；内部控制；环境

自2012年至今，财政部、教育部陆续出台了多个文件，用于指导行政事业单位和高校的内部控制建设，文件主要有《关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知》（财会〔2012〕21号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号）、《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号）等。

上述文件的出台，体现出国家对高校内部控制建设的高度重视，可是，这些文件的主要内容和近年来的学术研究关注点一般都集中于高校内部控制活动尤其是业务层面的建设和开展，对高校内部控制环境的研讨并不多。但内部控制环境处于整个内部控制系统的基础地位，是内部控制机制建设的土壤，是实现流程控制和风险防控的根本条件，因此对高校内部控制工作中存在的问题进行分析探讨，为构建和改善内部控制环境提出有效措施有着重大的意义。

一、高校内部控制环境的定义和主要内容

根据美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，简称COSO，下同）发布的《内部控制—整合框架》报告和《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号），高校的内部控制环境指对建立和实施的控制制度和程序效率产生重要影响的各种因素的统称，是高校内部控制最重要的组成部分，是高校内部控制组成要素的基础，其直接影响、制约着内部控制的建立和执行，影响着内部控制方式以及方法的运行，同时对于塑造高校文化、提供制度约束、影响教职工内部控制意识也有着重要的作用。

高校内部控制环境主要包括高校的办学目标、发展规划、高校管理的运行机制、高校内部控制组织架构、高校文化等内容。

二、高校内部控制环境存在的主要问题

1.高校内部各层级对内部控制重视不够

首先从高校领导层面来看，长期以来，高校作为政府主管的事业单位，其特点决定了高校的业务活动不以盈利为目的，而是以培养人才、科学研究、社会服务、文化传承等为办学目标，同时高校并未实现全成本的会计核算，加之高校领导大部分为学术或者政府官员出身，因此对高校内部控制的实质、意义和作用的认识不到位；很多高校的领导把内部控制看作是学校职能部门（财务部门、审计部门、人事部门、资产部门等）的工作，没有认识到其对高校事业发展的重要性，仅仅是为了贯彻财政部、教育部等主管部门的工作要求而开展内部控制工作，导致高校内部控制工作表面化、形式化。

其次从职能部门层面来看，内部控制业务活动按照业务分类涉及到资产管理部门、财务部门、基建部门、科研经费管理部门、附属单位管理部门、招标采购管理部门等，有些部门对内部控制认识不到位，认为这是财务部门或其他牵头部门该做的事，而不是自己部门的责任；有的认为现在管的已经挺好了，再做内部控制建设是多此一举，甚至出现“踢皮球”、应付了事等现象。

最后是学校教职工层面，教师们普遍认为这是学校或者是学校职能部门的工作，领导要求怎么做就怎么做，与其本身的教学、科研工作关联不大，不能积极参与内部控制工作；部分管理人员认为内部控制无非就是些制度，按照制度或者要求的流程开展工作就行，没有深入理解内部控制的理念和作用。这些对内部控制的片面理解和理解不深都非常不利于高校内部控制工作的实施。

2.高校的治理结构、组织机构设置不够科学合理

高校现行的治理机构基本上是以党委领导下的校长负责制为统领，以学术委员会、 教职工代表大会为主体的治理结构（依据为教育部2011年发布的 《高等学校章程制定暂行办法》）。决策层的权力和职责不明确，同时缺乏有效监督，比如许多学校设有财经领导小组、基建委员会、资产管理委员会、校长办公會、党委常委会等决策机构，但这类机构基本都是由校级领导和各职能部门负责人组成，职责重叠、分工不明确，许多职能部门的设计在整体相互牵制上缺乏有效的衔接和综合控制，没有健全的规章制度，或者有章不循、违章不究，没有设立专门的内部控制部门或机构，一些集体决策表面上看程序合规，手续完备，但出现问题才发现只是走形式，推卸责任或无人负责的情况引发了高校职务犯罪、国有资产流失等问题。

高校现行的组织机构一般是直线职能式组织结构和矩阵制组织结构相结合的结构体系。直线职能式的组织结构以直线制为基础，在各级行政领导下设置相应的职能部门，但由于各职能单位缺乏有效的横向沟通、工作效率低下、缺乏弹性。矩阵制组织形式是在直线职能制垂直形态组织系统的基础上，再增加一种横向的领导系统，如成立相关职能部门负责人组成的工作委员会或工作小组，可称之为“非长期固定性组织”。但由于成员工作职责不清和“临时工作组”的心态，导致工作人员责任心和积极性不够的问题，增加了工作的重复性和复杂性，降低了管理效率。高校现行的组织机构不利于高校内部工作的开展。

3.高校文化理念与高校内部控制理念不协调

高校的文化是高校宝贵财富和价值观的体现，主要包括学校的师风师德、学风、学术文化、科研文化、管理层的道德价值观等各类“精神文化”，与高校的历史、高校所处的地域文化、高校的价值取向、办学目标和发展规划息息相关，这些文化体现出的“崇尚自由”、“追求社会价值”、“承担社会责任”、“开拓创新”等理念与内部控制的“制度化、流程化、规范化”理念并不协调一致。这些方面都可能影响高校内控工作的开展和效果。

4.高校内控专业化队伍水平有待提高

高校内部控制离不开专业的人力支持，高校一般都制定了内部控制建设和工作方案，可是由于高校事业单位这一属性，对运营风险和成本核算关注得相对较少，懂得内部控制、能够支持内部控制工作开展的专业技术人员相对偏少。虽然各高校基本上都按照教育部、财政部要求成立了内部控制建设和工作小组，明确了内部控制建设的牵头部门，有的还成立了专门的内部控制建设办公室，但是对相关工作人员的专业背景、相应的专业能力等情况考虑不足。

三、完善高校内部控制环境的主要措施

1.培育内部控制理念，强化内部控制意识

《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确指出“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”高校内部控制是一个系统工程，是“一把手工程”和“全员工程”，高校领导和全体教职工都应深刻意识到内部控制的重要性，提高对高校业务活动的风险认知。高校全员对内部控制理念的认知程度是高校开展内部控工作的基础，高校全员应各安其位、各司其所、各负其责、互相监督和互相制约，树立对制度、对程序尊重和执行的理念，确保高校内部控制的效率和效果。

2.完善高校治理结构，优化组织架构

鉴于我国高校业务活动的特殊性和复杂性，高校的治理机制和组织架构不应完全照搬国外高校或者国内企业的模式，也不应完全按照COSO框架设计，而应结合高校自身的特点探索具有高校特色的结构机制和组织架构。

高校内部控制体系应渗透于高校的治理结构之中，内部控制所建立、完善的制度、流程、职责等规范化内容与高校的治理结构密切相关。科学有效的高校治理结构是促进高校内部控制有效施行、发挥效用的基础。针对高校普遍尚未建立单独的内部控制机构这一现象，高校可设置独立的内部控制职能部门，或者指定学校办公室、审计处、财务处或者其他职能部门作为内部控制的牵头部门，还可以据实成立专门的内部控制团队或项目组，具体负责高校内部控制制度的 “废、改、立”工作，强化顶层设计，将高校内部控制工作渗透到高校的治理机制中。同时还应明晰高校行政权利和学术权利的权限，二者各有分工又能相互制衡，充分发挥教学、科研人员的积极性、创造性。

梳理、革新高校組织机构设置。高校要实现可持续发展，实现一流大学的建设目标，就必须要建立一个适合自身特点的轻便快捷、运行高效的组织机构，确立现代高校管理制度。高校应科学合理分配高校内部各职能部门、各院系等机构的责权利，健全完善高校各职能部门之间、各院系之间的横向沟通交流机制，明确高校内部控制的重点领域、重点环节和关键控制点及其控制措施，指导高校内部控制与业务活动的整合，并向学校最高决策机构（如党委常委会）报告内部控制体制机制的建设和运行情况及其存在问题并提出改进建议。同时高校还应“释放基层能量”，院系作为基层组织，承担了学校最核心最重要的人才培养、科学研究等工作，应改变现有的“直线制”、“垂直控制”现状，充分发挥各基层组织的主动性和自律性，使之建立起自我调节机制，完善其与职能部门之间协调和信息交流机制，更好地开展高校内部控制工作和业务活动。

3.培育高校的特色文化，形成良好的内部控制风气

高校的内部控制开展顺利与否、效果如何与高校自身的价值观、管理理念、管理方式等文化因素息息相关，高校应将内部控制提升到高校文化建设层面。培育高校的特色文化，是一项复杂的系统工程，涉及到校风、教风、学风、政风、道德风尚等多个方面，高校可以从“依法治校”、“以人为本”、“节约型校园建设”等方面入手培育高校内控文化和风气，并将其真正融入到学校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承这四大业务活动中。高校可以通过主办内控专题讲座、内控经验交流会、内控宣传报道、内控知识竞赛等形式对广大师生进行内部控制教育，努力形成“人人讲内控、人人做内控”的良好风气，充分发挥高校特色文化在内部控制方面的作用和影响力。

4.加强高校内控队伍建设，实现专业化管理

高校内部控制工作的落实落地最终还是要靠“人”来完成，专业的事应由专业的人来做，结合高校现行的人事政策和岗位设置，可以通过以下三个方面来加强队伍建设。一是积极做好人员“增量”，通过设置内部控制的机构和岗位招聘专业人才来开展高校的内部控制工作；二是利用好人员“存量”，高校现有的资产管理队伍、财务管理队伍、内部审计队伍、纪委监督队伍等与内部控制相关的人员规模相对而言不算少，高校可以通过“内部挖潜”这种方式，加大培训力度和岗位职责调整、调动积极性、充分发挥现有人员的聪明才智等方式从现有人员中组建专业化队伍；三是引入“第三方”，高校可以通过委托专业的中介机构如管理咨询公司、会计师事务所等“校外力量”配合高校做好内部控制工作。

高校内部控制环境建设直接影响着高校内部控制的建立，决定着高校内部控制实施的效果，影响到高校内部控制目标的实现。因此高校在开展内部控制工作时应高度重视内控环境的建设和完善，切实发挥内部控制环境的功能与作用。

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