基于央地关系分析大国治理的制度逻辑

张 璋

基于央地关系分析大国治理的制度逻辑

张 璋

中国的央地关系可视为同一个组织上下不同层级的关系。央地关系制度设计的基本任务是解决央地之间的委托代理问题，制度的基本内容包括中央对地方的绩效监控和中央与地方之间的剩余分配。中央的绩效监控能力决定着剩余分配的趋向。中国央地关系两千余年的发展过程，实际上就是一个剩余分配随着中央绩效监控能力变化而相应变化的过程,其中体现出大国治理的制度逻辑。

央地关系；大国治理;绩效监控；剩余分配；委托代理

本文试图运用组织理论来构建一个描述和解释中国央地关系及其变动的基本分析框架，以从总体上把握央地关系的本质和变动机理，进而把握大国治理的制度逻辑。为阐述方便，文章引入现代组织的“委托—代理”理论来建构这个分析框架。为验证框架的适用性，本文考察古代中国和新中国的央地关系，解释不同时期的央地关系模式特征及其成效，并对该框架的应用和限制进行初步探讨。

一、研究背景和意义

中国幅员辽阔，人口众多，各地自然资源和人文风情殊异。在这样一个大国实现有效治理，在实践中绝非易事，在理论上也有很多值得探讨的问题。尤其是近年来，随着“国家治理体系和治理能力现代化”命题的提出，关于国家治理的研究引人关注。

国家治理是一个宏大的议题。如果我们采用较为宽泛的定义，将国家治理视为“一个国家的权威得以运用的传统和制度”[1]的话，国家治理的核心则是各个治理行动者之间围绕着国家权威的分配而形成的制度化关系。从中国历史上看，这些制度化关系至少包括三种：(1)国家与社会的关系。在古代，主要表现为官与民的关系[2]，现代社会则主要体现为国家与社会[3][4][5]、政府与市场[6]的关系。(2)中央与地方的关系[7]。(3)执政者与施政者的关系。在古代就是君权与相权、贵族与官僚的关系，在现代则是人民、执政党和干部(公务员)队伍的关系。

在上述关系中，最能体现大国治理特色的是央地关系，尤其是中央和地方政府之间的关系。一般而言，国家越大，中央政府距离民众就越远，对地方政府的依赖就越强，其地方制度(尤其是央地关系的制度)自然对国家治理成效的影响就越大。因此，央地关系历来就是中国国家治理的重要议题。孙中山、毛泽东都对这个问题有深入思考和明确主张。孙中山的均权主义[8]、毛泽东的“一个统一、两个积极性”[9]的思想，对后世的央地关系制度设计和改革都有重要影响。今天，也有众多学者认为，改革开放后中国经济增长、社会进步，在一定程度上应归功于央地关系领域的积极创新和变革。[10][11][12]

学界对于央地关系重要性的认识并无太大疑义。需要进一步探究的是央地关系的一些根本性问题。央地关系的本质是什么？划分央地之间界限的依据和标准是什么？处理央地关系的准则有哪些？这些问题的回答，关系到能否建立一个良好的央地关系模式，因而除了学术价值外，更有着直接的实际意义。

许多学科的研究成果对于理解上述问题给予我们很好的启示。为简单起见，这里将它们分为三种途径：(1)政治和法律途径。从国家实体各个构成的法律地位和政治权力着手，强调中央和地方各自的合法性基础、政治权限和法律地位，强调央地关系的明确、规范和司法控制。按照这种途径，中央和地方的设置及其关系模式取决于国家的基本理论(如单一制国家和联邦制国家)及地方制度(如地方自治和中央集权)。[13](2)经济学途径。从政府产品和服务的区域特征(俱乐部式产品)，强调各个不同层级的公共服务的规模效应，从而为各级地方政府的存在以及联邦体制的建立提供有力的论证。[14](3)管理学途径。立足于管理层次和幅度的组织原则，强调公共管理中的信息、决策、人员激励等因素影响着央地权限划分和关系处理。

上述三个途径的着眼点各不相同。政治法律途径关注的是央地关系的正当性，经济学途径关注的是经济合理性，管理学途径则强调可行性。正当性和合理性涉及的是良好央地关系模式的客观基础，而可行性涉及中央和地方组织的主观状况对央地关系模式的制约。在政治学家看来应是某级政府的固有权力，抑或经济学家眼中根据资源配置优化的标准而应由某级政府提供的公共服务，到了管理学家那里，都要根据中央和地方组织的实际状况进行重新考虑。

笼统地看三者并无高下优劣之分。相对而言，从政治法律途径和经济学途径来看央地关系，它具有某种程度的恒定性；从管理学途径来看央地关系则具有动态性。联系到中国央地关系的历史，我们发现，管理学途径对中国央地关系的描述似乎更契合实际。中国央地关系发展的历史，其实就是一部权力在中央和地方政府之间不断来回移动的历史。

那么，如何解释央地关系的变动，就成为研究中国央地关系问题的切入点。当前，国内外一些学者已经对此进行了专门研究并取得许多成果。学者们普遍关注到了中国央地关系动态性[15]，并试图其进行解释。总的看来，新中国央地之间的权力移动，同时存在着上收和下放的两种牵引力。其中，上收的牵引力来自于维护国家主权和中央权威的需要[16]，受制于“革命教化政体”的特殊国情[17]，得益于中国共产党领导下的民主集中制[18]；下放的牵引力则来自实际治理的需要[19]，尤其是发展经济的需要。比如，下放权力让中国政府组织结构变成了M型，让地方有能力发展非国有经济，从而推动了整个经济的发展[20]；下放权力也让地方政府有了积极性[21]，推动了地方政府之间的竞争[22]，让地方政府独立开展各种实验，为中国的改革积累实践经验[23]。

这些成果为我们理解中国央地关系提供了很好的概念、方法和观点，但也有一定的限制：一是从研究范围上看，这些研究主要集中于新中国的央地关系，尤其是改革开放后的央地关系，忽视了中国政制传统与现代央地关系的联系；二是从方法论看，这些研究大都以结构—功能主义为基础，强调央地关系变革的客观性，较少关注变革主体的能动性；三是观点倾向较为明显，描述和解释相对不足。

本文的基本观点是：中国的央地关系实际上是一个组织中上下不同层级的关系；央地权限的划分，除了那些较为确定的财权、事权外，关键在于难以确定的部分——管理剩余；中央对地方的管理能力，尤其是绩效监控能力，决定着央地权限的分配。

二、理解中国的央地关系及其设计：一个分析框架

一般所谓央地关系，“央”和“地”的相互独立是其题中应有之义，舍此则“关系”之说无从谈起。然而，我们也需要明白，中央和地方的相互独立是相对的，若二者之间无任何瓜葛，绝对独立，则“关系”之说也无从谈起。因而，当我们论及央地关系时，其实都预设央地之间存在着某种先天的、内在的联系。

从管理学的角度看，央地之间的这种先天的、内在的联系就体现在政府组织之中。一个国家的代表者只能是一个政府组织。无论中央还是地方，都只能是这个政府组织的组成部分。因而，从管理学途径来看，央地关系并不是两个独立主体之间的外部关系，而是同一个政府中不同部分之间的内部关系，确切地讲是上下层级关系。这种上下层级关系，本质上是一种分工和协作的关系，属于组织结构范畴，应服从政府组织功能的总体要求。[24]

在中国央地之间的上下层级关系中，作为上级的中央政府是主导性的、第一位的，作为下级的地方政府则是派生性的、第二位的。在理论上，无论是古代的“君权神授”，还是现代国家的主权理论，都将国家代表的地位赋予中央政府。因而，虽然静态地看，中央和地方都是同一个政府组织的组成部分，但从发生过程上看，政府组织的原型是中央政府，地方政府则是由中央政府产生、受中央政府委派、代表中央政府来管理国家的一部分。地方政府的职权来自中央政府，其目标亦须服务于中央政府的目标。

中央与地方的这种关系，可被视为“委托—代理”的关系。其中，中央是国家治理的委托方，地方则是代理方。地方运用中央授予的权威来实现中央规定的任务，中央则回报给地方以部分利益。这种利益，既表现为地方官员的报酬、地位、名声等有形无形的直接利益，也表现为地方官员的价值实现等间接利益，后者在一定程度上等同于地方的经济社会发展和民众生活水平等。[25]

理想状态的委托—代理关系，是一种类似于巴纳德所谓的诱因和贡献的平衡关系。[26]其中，中央付出的诱因(地方的所得)与地方付出的贡献(中央的所得)是相等的。这样，中央和地方通过分工和交换，即能获得整体效益的最大化。

然而，在政府组织实际运作中，这种理想的委托—代理关系往往很难实现。现实中更多的是诱因和贡献的不对等。比如，中央会利用自己的权威垄断地位，强迫地方做更多贡献；地方也会利用自己的信息优势来欺骗中央，或者通过向下级或社会攫取资源的方式减少自己的实际奉献。不管是哪一种，最终都会造成一方行政资源的枯竭，因而都是不可持续的。所以，理想的委托—代理关系，换句话说，央地间诱因和贡献的对等是央地关系追求的基本目标。

央地关系中，中央系处于主导地位的委托者，形成良好央地关系的责任就落到中央身上。而要保证地方贡献与中央给地方提供的诱因相等，中央就要掌握关于地方贡献的各种信息，包括地方的行为动机、方式、产出和结果等。然而，中央政府也是由官员构成的，由于人类理性的有限性，人类所处时空条件的限制，决定了中央政府难以获取地方行为的充分信息。这样，在央地关系中，地方就拥有实际上的信息优势。委托—代理理论揭示的不当选择和道德风险，就可能在央地关系中出现。因而，如何避免地方的道德风险，成为央地关系设计中的首要考虑因素。

同时，中央设计央地关系时，还面临着一个问题——信息不完备。中央和地方政府都不能预测未来，设计的央地关系内容也不可能充分考虑所有因素，央地关系的运行后果存在不确定性。所有这些，都意味着所设计的央地关系可能存在风险。考虑到前面提及的地方具有的信息优势，当这些风险来临时，地方可以将它们转嫁给中央，自己坐收纯利。如何预防这种现象，则是央地关系设计时必须考虑的第二个因素。

在实践中，围绕着这两个考虑，央地关系制度设计也就形成了两大核心内容：一是绩效监控；二是剩余分配。

绩效监控是为控制地方道德风险行为、保证地方忠实实现中央治理目标的制度的总称。在企业中，企业经营的好坏最终都体现在利润上，企业代理人的绩效大体上是确定的、可衡量的。因而企业绩效监控的重心在于绩效评估，在于发现企业代理人贡献的信息。地方政府的绩效目标是多元、模糊、长期且不易衡量的。因而，央地关系中的绩效监控制度就不能限于绩效评估，而是包括评估、监察、促进、保障等多种制度在内的制度综合体。具体地说，在长期的实践过程中，中国政府的绩效监控制度形成了四大主体内容：(1)绩效考核制度：正面、直接、全面评估地方政府的绩效；(2)行政监察制度：反面、直接、某方面评估地方政府的绩效；(3)官员选拔制度：正面、间接保障地方政府的绩效；(4)政治教化制度：正面、间接提升地方政府的绩效。

剩余分配涉及央地关系形成时未能确定的事项和权益的分配。*经济学上讲剩余，通常包括两种权力，即剩余控制权和剩余索取权。为简单起见，本文将其视为一种权力，并认为这些权力本质上是对剩余利润(含反向的风险)的享有。央地关系中中央和地方的权益分配，包括确定事项权益的分配和不确定事项权益的分配两种，这里将其分别称为固定分配和剩余分配。剩余分配的目的是通过建构一种风险内化机制，防止地方侵吞不确定利益、转嫁风险。在理论上，央地之间的剩余分配可以分为三种模式：(1)中央独享制度：中央掌握剩余控制权，地方只享受固定收益；(2)地方独享制度：地方掌握着剩余控制权，中央只享受固定收益；(3)央地共享制度：中央和地方除了各自享受固定收益外，还以一定的方式(如事先约定或临时谈判)分享剩余。

此三种模式，各有其优劣之处。比如，中央独享模式符合经典产权理论，但对地方的激励性不强，且易于使地方产生如科尔奈所言的“预算软约束”[27]或周雪光所言的“逆向预算软约束”[28]；地方独享模式对地方有着最大的激励效果，但其实质是将地方发展的剩余全部交由地方，容易造成中央实力的弱化。共享模式在运行过程中，可能会融合前二者的优点，也可能将前二者的缺陷集于一身。

需要强调的是，绩效监控和剩余分配不仅构成了央地关系的基本内容，而且它们之间相互影响，共同决定了央地关系的变动。经济学家认为，企业剩余权来自于监督。[29][30]在企业中，经营者的行为越是易于监督，企业的剩余控制权越倾向于为所有者掌握；反之，经营者的行为越是难以监督，企业的剩余控制权越倾向于为经营者所掌握。其中的道理不难理解：经营者行为难以监督，就可能将风险转嫁给所有者。在此情况下，所有者的最优选择就是保证固定收益，将剩余控制权及其风险都交给经营者。

同理，在央地关系中，绩效监控和剩余分配也存在类似的关联：中央绩效监控的能力越强，央地之间的信息不对称就越小，地方侵吞不确定利益和转嫁不确定风险的可能性就越小，剩余分配则越倾向于中央独享；反之，中央的绩效监控能力越弱，地方享有的信息优势越大，就越有可能在不确定性来临时采取机会主义策略，剩余分配则越倾向于地方独享。

这样，我们就得到一个央地关系制度设计的基本分析框架，即央地关系中的剩余分配，取决于中央对地方绩效监控能力的强弱。这个框架可以用图1来表示。我们以中国央地关系的实践进程为例，对这个框架进行初步检验。

图1 央地关系设计的观念框架

三、中国历代央地关系的沿革及其逻辑

从央地关系的角度看，在新中国成立之前,国家治理模式可以分为三个时期:先秦、秦至清、中华民国。由于民国时期较短，中间夹杂袁世凯复辟、军阀割据、日寇侵华、解放战争等，制度未能成功定型，这里暂且不谈。

(一)先秦时期：地方独享制

先秦时期的分封制，属于典型的地方独享制。其特征就是国家管理在名义上归中央所有，但实际上由地方诸侯分别承担。中央只享受特定的利益，如礼仪上的尊敬、军事上的支持、免费的劳役和财政上的奉献等。

先秦时期的地方独享制，主要是由当时相对较大的国土面积和相对较低的管理能力决定的。据估计，商朝国土面积100多万平方千米[31]，其后的周朝国土面积达到250万平方千米[32]。那个时期，社会生产力水平落后，铁器刚刚开始流行，交通不便，信息传输缓慢。中央政府机构设置简单，官员大都由封建贵族世袭。国家并未建立绩效评估制度，行政监察和官员选拔制度处于萌芽期，国家的政治和法律尚未从人们生活习俗中完全脱离，礼仪教化制度也相对粗糙。在这种条件下，单单依靠中央政府，难以有效控制整个疆域。由此，采用类似承包方式的分封制，中央政府净享固定的收益，而将管理成本、剩余收益和风险都转移给了地方诸侯，对中央而言自然是一种合理的选择。

但随着时间的推移，这种模式的弊端开始显现。由于不同地方的自然禀赋、地方治理策略的不同，诸侯之间的实力差距逐步加大，客观上为诸侯之间的兼并提供了可能性。同时，这种模式将社会发展的增量收益给予了地方诸侯，导致后者实力随时间推移不断加强，中央实力则不断弱化。一旦地方诸侯和中央的实力对比突破了某个临界点，强大的地方诸侯就会突破中央的规矩，不断兼并那些弱小的地方诸侯，这反过来又快速增强了地方诸侯的实力，以致最终取代中央政权，建立新王朝。在历史上，成汤代夏，西周代商，秦代东周，都是这种情况。

(二)秦至清时期：名义上的中央独享制

秦朝至清朝虽然在历史学中被称为封建社会时期，但从国家治理模式看，恰恰在这个时期，中国取消了分封建制，代之以官僚体制。[33]这种官僚制，就是用中央政府直接委派的职业化官员对地方进行管理。以本文概念来分析，官僚制下的央地关系其实就是中央独享制，其特点是国土管理的名义和实际管理权均在中央，地方政府承担着有限的管理权，并对中央负责。

这种中央独享制最先由西周后期的秦国探索建立。秦经商鞅变法，吸取了历史上的经验教训，取消了分封制，代之以职业化官僚管理的郡县制。秦代周后，这种郡县制便作为固定的制度保留下来，一直延续到清朝。[34]

从客观上看，秦之所以能够建立官僚制，与当时的经济发展水平、管理能力的发展分不开。商鞅变法的一大内容，就是所谓军功制。军功制极大地解决了社会纵向流动问题，为政府管理能力的提升带来了人力资源基础。同时，商鞅变法以及秦始皇执政后采取的诸种举措，如统一文字、货币和度量衡，修建驿站和官道，推崇法家治国理念，也对降低国家管理的难度、强化国家管理的信息流通起到了重要作用。

汉承秦制，在央地关系上也如秦一样采用中央独享制。不过，汉朝对秦朝的中央独享制既有实质性的推动，也有暂时的倒退。前者指的是从汉朝开始，以御史台和刺史为代表的行政监察制度、以察举和举孝廉为代表的官员选拔制度、以年考为代表的绩效考核制度和以儒家学说为基础的政治教化制度相继建立，确立了直至今天仍然沿用的绩效监控制度的基本框架。后者指的是在汉朝初期，也曾重现过秦朝即已取消的分封制。不过后来经“七国之乱”后，分封制作为地方制度的一种模式才真正得以取消。

不断提升的管理能力，尤其是绩效监控能力的发展，为中央独享制的发展奠定了坚实的基础。但这并非意味着中央独享制的运作就毫无问题。实际上，虽然秦至清时国家逐步建立了绩效监控制度，但这些制度的效果如何实则未知。仅以官员绩效考核而论，综观秦朝至清朝的官员考核制度，无论从其内容还是方法来看都不甚科学，所得出的考核结果更多地体现为官员上级的一种主观看法，很难说就能反映官员的真实业绩。再比如，虽然各个朝代都建立了严密的行政监察制度，但监察作用的发挥程度往往取决于君主的态度。只有在少数贤明君主统治的时期，监察才能真正实施对地方政府的有效监督。

绩效监控制度的功效限度，意味着中央难以真正改变地方占有信息优势的局面。但在中央独享制下，名义上地方又没有剩余控制权。这样，地方就会利用自己的信息优势来寻求自身利益的最大化。由此，预算软约束的问题出现，地方效率会降低，行政成本会扩大，中央政令越来越难以得到彻底执行。

面对这些问题，中央往往采取的对策是不断加强绩效监控，如增加行政监察(唐朝、明朝)，提升对官员的道德教化(宋朝、明朝)，严格官员选拔标准(明朝、清朝)。但从实践上看，这些举措的成效有限，有些甚至带来额外的副作用，如唐朝为监察地方而设立的刺史制，后来演变成地方军阀制，成为唐朝由盛而衰的直接原因之一。

既然绩效监控力有不逮，中央独享制也就难以彻底实现。于是，在从汉朝至清朝的漫长历史中，央地关系出现了一个独特的现象：一方面，中央在理论上拥有国家的完整产权，独享所有剩余；另一方面，地方实际上拥有很大的剩余索取权，并利用这些索取权来满足地方的需求。在不同时期，地方的剩余索取权可能存在不同的形式，如捐(乐输)、杂、费、火耗，等等。这些剩余索取权，为地方政府突破中央确定的行政编制提供了物质基础，让地方官员享有更大管理权，也为地方官员及其僚属提供了大量的灰色收入。[35][36]

更有甚者，地方拥有的剩余索取权，一直以非正式制度的方式存在，让地方不仅分走中央的利益，更让地方管理在一定程度上逃脱了中央的控制。最为突出的表现就是 “逆向预算软约束”。地方在中央政策中夹杂了大量的“私货”(即瞿同祖所言的“陋规”)[37]，利用中间人的有利位置截取了大量利益。这对国家治理带来严重的后果：一方面，国民负担日益加重，影响了经济发展，也削弱了中央的合法性基础；另一方面，经济趋衰也让国家财政日益虚空。中央为了增加财政收入，不得不加税；而地方又趁机在其中“加价”，国民负担更重，国库更虚，陷入了恶性循环。所谓的“黄宗羲定律”，就是这种现象的一种折射。

四、新中国的央地关系：实践变革及其逻辑

作为现代社会主义国家，新中国的国家治理模式虽有根本创新，但在央地关系上依然呈现出一定的历史延续性，中央作为国家所有者的角色和地方作为中央执行机构的性质均未发生变化。这样，新中国央地关系的委托—代理属性也就依旧，困扰着央地关系的信息问题以及央地关系的设计思路也就一如既往。我们依然可从绩效监控和剩余分配两个维度来分析新中国的央地关系。

具体而言，新中国的央地关系可以分为三个时期：一是1949—1979年，中央独享制及其调整；二是1980—1993年，地方独享制；三是1994年至今，中央—地方共享制度。

(一)中央独享制的建立及其调整

计划经济时代(为叙述便利，这里省却了“文化大革命”时期)，中国央地关系的目标模式是中央独享制，即中央完全享有剩余，地方在理论上不享受任何剩余。其最极端的例子就是1950年开始建立的“统收统支”制度。当时，除房地产税、契税、使用牌照税、屠宰税、特种消费行为税等小额税外，绝大部分(80%)的收入都归中央支配。地方财政支出则要按照中央审核和拨付进行。[38]

计划经济时代实行中央独享制，其逻辑是可以理解的：计划经济本身就要求的是中央独享；同时，在没有实践经验的情况下，也只能按照计划经济理论以及照搬苏联的经验来建构。

有趣的是，虽然将中央独享制作为目标模式，但践行不到十年，在毛泽东《论十大关系》的指导下，中国的央地关系即开始变革。

表面上看，中国对中央独享制的反思基于实际理由，尤其是发现苏联经验的错误以及对国情的认识。但实际上，中央独享制之所以不成功，主要原因之一还是在于绩效监控制度的缺失，以及由此而来的预算软约束问题。当时，绩效监控除了发挥思想教化作用外，其他方面基本上处于空白。如行政监察体制，建立不久即被撤销；干部考核制度，直到1979年才真正建立；看重干部能力和业绩的选拔制度，也是在20世纪80年代以后才建立起来的。

绩效监控制度的缺失，不仅仅导致中央独享制的失败，也直接影响到后来央地关系的探索。1957年到1976年的近20年间，中国先后在1958年、1966—1968年、1970—1974年进行过几次中央对地方的放权探索，最后央地关系仍然不能定型。[39]其主要原因在于绩效监控制度没有建立，无法将地方政府的行为调节到合格代理人的情况。“一收便死，一放便乱”，便是这种状况的真实写照。

(二)地方独享制的探索

进入20世纪80年代后，中国政府开始探索央地关系的范式转型。之所以说是“范式转型”，主要因为这种探索涵盖央地关系的两个重要内容：一是全面探索绩效监控制度；二是探索实施地方独享制。

前者具体体现在四个方面：

(1)在摒弃计划经济时代运动斗争式思想教化的同时，坚持政治教化的原则性和制度化。官员政治学习常态化，各级各类政府培训机构体系化。[40]

(2)建立地方政府绩效评估制度，其中又以领导任期目标责任制和各项检查评比制度为代表。

(3)按照“德才兼备”的标准，探索新的招录和选拔官员制度。

(4)建立了精细化的考核制度，官员晋升以考核结果作为基本依据，实质上实现了官员管理的“功绩制”。

后者主要体现在经济管理和财政体制改革上。从1980年起，中央企业大量下放给地方，地方的物资支配权、工资确定权空前扩大。同时，将20世纪70年代中期探索的财政包干制度化，提出了划分收支、分级包干的“分灶吃饭”的财政体制。这种改革，不仅赋予了地方发展经济和社会事业的全部权力，而且将绝大部分地方发展盈余交由地方控制，中央只保留固定收益。

这些改革，最重要的成果是调动了地方的积极性，为后者培育市场主体(尤其是乡镇企业)、探索市场化改革、发展地方经济提供了强大动力。这也是中国经济能够快速发展、国家实力能够迅速增强的重要因素。

但这些改革的缺陷也相当明显。由于将地方发展剩余全部交由地方，客观上造成了地方实力的相对上升和中央实力的相对弱化，不仅影响了中央政府职能的履行，长远会影响到国家的完整和统一。[41]有鉴于此，中国从1993年开始对地方独享制进行改革，决定实行央地共享制。

(三)央地共享制

央地共享制体现在很多方面，典型在于财政领域。1994年的分税制，在中央和地方“分灶吃饭”上面并无新意，其新意在于按照税种对中央和地方的收入进行了重新划分。地方发展的部分盈余，按照不同税种由中央和地方分享。这样，分税制彻底改变了1980年至1993年时期的地方独享制，可谓央地关系上的一次重大变革。

在分税制实施过程中，中央不仅通过分税制重新享受到国家发展的剩余，还利用委托人的有利位置，选择了有利于自己的分配方案，掌握了大部分财权，将绝大部分事权交由地方。这样，通过分税制，中央掌握国家发展的绝大部分固定收益和更多剩余，其财政状况明显好转，而以前地方拥有的较强实力顿时变得孱弱。

但是，一个值得关注的现象是，分税制后地方虽然处在相对不利的位置，但其推进发展的积极性并未减弱。在地方政府的努力下，中国经济和社会事业依然保持高速发展。其缘由何在？答案之一在于绩效监控制度。中国政府在20世纪80年代，即开始进行了绩效监控制度探索。经过十余年的发展，这些制度日益健全、精细，在很大程度上减少了地方政府的信息优势。比如，中国在1993年开始实施公务员制度，对公务员的招录、使用、考核、选拔、晋升、奖惩和辞退进行了规范，详细规定了公务员的品德、态度、知识、能力和绩效及其考察考核要求和方式，将地方官员在内的公务员置于更加严格而透明的制度笼子之中；90年代推行的绩效管理，在目标考核的基础上，增加了对地方政府能力、过程的考核，加大了群众满意度的权重，提高了考核结果在官员选拔任用上的运用；监察部门在违规违法行为监察的基础上，增加了对政府及其官员的效能监察，在政府部门普遍建立了行政效能投诉制度；一些重要部门(如统计、审计、国土资源、财政、环保)则或建立垂直的管理体系，或建立派出机构，或建立专门的绩效制度，从不同层面强化对地方政府信息的获取。所有这些，加上政府自身制度改革和创新(如政府信息公开、权力和责任清单制度)，技术发展所带来的监督手段的发展(如遥感卫星、政务大数据系统)，都让地方政府很难再像以前那样隐瞒对自己不利的信息。

绩效监督能力的提升，给地方政府带来了越来越大的压力。分税制则为地方政府的发展积极性提供了动力。分税制下的“分灶吃饭”原则以及让地方政府掌握部分剩余的分配方式，在一定程度上解决了中央独享制度下的“预算软约束”问题。地方政府想要获取更大利益，只能竭力促进地方经济更好更快发展，并进而获得更大盈余。

但这种央地共享制并非完美无缺。强大的压力和动力，结合地方政府的有限任期制，容易让地方政府集中于局部、短期利益而罔顾整体和长期的利益，影响中国发展的可持续性。同时，为了地方政府的利益，逆向预算软约束的问题也可能会出现，正如我国20世纪90年代的农民负担过重问题、进入21世纪后地方债务和土地财政所显示的那样。

五、结论与探讨

世人论及中国的央地关系，常常引用孙中山在《国民政府建国大纲》中的观点：“凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。”[42](P128)然而，实践中央地之间不断集权和分权的运动表明，这种认为央地权限划分存在着一个客观恒定基础的观点，即使不是错误的话，至少很难得到坚定的正面支持。也许，没有哪些事务天然地应由中央管理，也没有什么事项天然地归属地方。央地之间如何划分权限，并在此基础上如何处理关系，应由央地的实际情况确定。

虽然如此，这并不意味着央地关系完全是机动和偶然的。在中国这样一个长期实行单一制的国家，中央和地方无论在理论上还是在法律上都被视为一个政府组织的不同组成部分。央地关系设计和运行的一个基本考虑，就是如何解决央地关系中的委托—代理问题，让地方政府的行为偏好指向中央所代表的国家利益。为此，要尽量减少央地之间的信息不对称，避免信息不对称和信息不完备带来的问题。绩效监控制度和剩余分配制度就是由此而生，并构成了央地关系制度的基本内容。

本文分析了央地关系这两项基本制度之间的关联。一般而言，中央绩效监控能力越强，剩余分配就越朝向中央倾斜；反之，中央绩效监控能力越弱，剩余分配就越倾向于地方。考察中国古代和当代央地关系的实践，我们发现，央地关系的变化基本符合这个观点。这样，我们就跳出了寻求良好央地关系静态模式的思路，转而探求央地关系的动态平衡。

严格地讲，这种动态平衡的观点并不新鲜。比如，在央地关系研究中，长期以来就存在着一种钟摆理论，认为央地关系模式总是在中央集权和地方分权之间来回摆动。与钟摆理论不同的是，本文并未停留于央地之间权限变化的描述，而是试图找出制约央地关系变化的基本机理。此外，钟摆理论暗含着一种假设，即经由集权和分权的反复探索，最终能够在央地之间找到一个权限划分的最佳方案。但我们并不认为存在着这样一种最佳方案。相反，由于不完备信息的存在，央地之间的权限分配中总会有未尽权益。这些剩余权益的分配，取决于中央的绩效监控能力，而后者总是不断变化的。

也许我们能够从中央绩效监控能力变化来预测央地关系的变化。尤其是当今社会，随着绩效监控制度的日益完善，随着信息技术的快速发展，以及公众参与治理的不断增加，地方的信息隐瞒难度愈来愈大，央地之间的剩余分配是否会朝向中央一端倾斜？这是个有意思的设想，需要在进一步的研究中去探讨。

如果想要对央地关系进行变革，当我们发现政令不畅、对地方难以控制时，我们需要做的是，除了加强对地方的监督外，也可对地方实行更大程度的分权，并让地方在分享更大权益时承担更多职责。

需要指出，本文所做的分析仅适用于中国以及那些与中国同样属于代理型央地关系的国家。那些实行联邦制的国家，或者实行地方自治的单一制国家，由于地方政府并非中央的下级和执行者，我们很难将其视为一个组织中的不同部分。换言之，实行联邦制或地方自治的国家中，央地关系并非组织内的结构关系，而是两个政府组织之间的“合伙型”关系[43]；委托—代理问题也不是这些国家中央地关系面临的主要问题，其央地关系的主要内容也与中国的有所不同。

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(责任编辑 林 间)

Institutional Logic of Governance of Big Country Based on Central-Local Government Relations

ZHANG Zhang

(School of Public Administration and Policy,Renmin University of China, Beijing 100872)

China’s central-local government relations can be taken as relationships between different levels of the same organization.The basic task of the central-local government relations system design is to solve the problem of entrusted agency between the central authorities and the local governments.The basic contents of the system include the central authorities’ performance supervision over the local governments and the surplus distribution between governments at central and local levels.The performance supervision capability of the central authorities determines the tendency of surplus distribution.In the past two thousand years, the development process of China’s central-local government relations are actually a process of surplus distribution varying with the change of the central authorities’ performance supervision capability, which well reflects the institutional logic of the governance of big power.

central-local government relations; governance of big power; performance supervision; surplus distribution; entrusted agency

张璋：中国人民大学公共管理学院副教授(北京 100872)