关于政府事业单位审计开展情况的思考

武锶芪

摘 要：现代国家治理的需求决定了政府审计的产生、方向和制度形态。目前我国的审计机制虽然发现了很多问题，在很大程度上提高了资金的使用效率。但仍存在着立法保障不足，审计机关独立性不强，审计资源配置分散等问题。本文呼吁在完善现有的法律框架下，有针对性、有目标、有步骤的进行制度改革和创新，从“没有最好、只有更好”的目标出发，最大限度地释放政府审计的巨大能量。

关键词：政府单位 审计 财务公开

一、引言

作為公共部门，行政事业单位的高效和合规运行对深化改革和维护社会稳定十分重要。公共部门财务管理效率低下，透明度和问责不足仍然是现实中存在的问题。2016年清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心发布的《2016年中国市级政府财政透明度研究报告》对295个地级及以上市政府预算与预算执行公开得分占该部分满分百分比的情况进行分析，所有城市的平均得分仅占该部分满分的43.23%，其中仅有37.2%的地级及以上市政府、22.9%的县级市政府公布了债务情况，而且公开的口径和统计方法不一。建立健全政府财务报告公开与审计制度，对提高国家经济监督效率，保障经济健康运行具有重要意义，其不仅能保障财政专项资金的合法和合规，同时在一定程度上还能提高资金运用过程中的效率和效果，最终优化国家治理。

二、推行行政事业单位财务公开与审计的意义

2015年11月初，财政部发布了《政府会计准则——基本准则》，明确了各级政府、各部门、各事业单位自2017年1月1日起贯彻执行政府会计准则的义务。建立健全现代政府会计和审计制度，有利于强化成本管理，提高来年预算编制的科学性，使得公共资源得到更有效的配置。同时，由于修订后的《预算法》已经允许地方政府发债，全面引入政府财务信息公开和审计制度能在一定程度上约束地方政府的高风险投资行为，有效防止举债资金的滥用。最后，行政事业单位的财务公开和独立鉴证、评价和监督，有助于提高我国公共部门的公信力和透明度，也能提高公众对政府的信任度，以最终实现转变政府职能，建设服务型政府的改革目标。

三、全面推行行政事业单位财务披露和审计中所遇到的问题

2015年12月8日中共办公厅，国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，这对我国政府审计事业的发展具有里程碑式的意义。近几年在全面推行政府审计中，也反映出一些问题，主要如下：

（一）缺乏较强的法律支撑

由于政府会计改革涉及面广，技术性、政策性、敏感性强，难点多，现政府会计准则的建设和实施都还处于研究制定过程和讨论稿发布阶段。现有的《会计法》和《注册会计师法》都尚未明确政府部门审计的内容，程序和与之配套的监管等。

（二）政府会计准则体系亟待发展和完善

政府和行政事业单位的会计准则尚有如公有资产的核算范围、政府合并报表、政府的成本费用、政府的收入确认等诸多问题需要解决，同时一套专门适用于政府会计准则还要涉及到与现有的国家预算制度、国有资产管理制度和财务制度的协调。

（三）缺乏可操作的审计主题

结合现在已经开展的审计业务，审计主题基本上可以划分为：财务信息、非财务信息、制度和组织的特定行为。在企业，财务信息主要是指企业的财务状况、经营成果和现金流量。这些都有既定的非常详实的标准。但相比较之下，政府财务信息可以是单位的财政收支情况，也可以是财务收支所产生的绩效结果，还可以是某具体的财政收支行为，审计的主题似乎有多种情况可以选择。而针对于制度的审计可以查制度设计的缺陷，也可以查制度执行过程中的问题。政府审计若主题不明确，则相应的审计结果就是无的放矢，更遑论审计的指导建议功能。

（四）审计的独立性欠缺

现在我国政府和行政事业单位的审计大多存在是内部审计，并且地方审计机关受到同级别的政府和上层审计机关的双重领导。审计机关的经费直接是在本级财政中开支。这种情况并不能最大程度上发挥审计的免疫功能，由于经济利益上的不独立，导致实践中通常会出现“不好审”和“不能审”的情况。

（五）政府会计和审计人才缺失

从现实情况来看，我国的会计教育还主要是以企业会计核算和审计为主题，尚无政府会计和审计学科的建设和教材体系。而现在大多数从事政府审计的人员是通过统一的公务员考核选拔出来，在招考的机制上，专业知识和技能所占权重偏低。同时，在从业人员的职业后续发展上，继续教育的力度显然不强，从业人员对新的财税机制的改革并不是很熟悉。

四、实施政府和行政事业单位审计的他国经验

在西方国家，政府审计的功能主要有鉴证，监督、评价、指导和建议，审计类型包括单一主题的财务信息审计或者行为审计，也包括多主题的财务报表结合内部控制审计和较为综合的领导干部经济责任审计。由于各国的行政事业单位的设立目的，业务性质，服务对象等方面有别于企业，有些国家也专门制定了行政单位的会计报告准则和审计实务指引，以对某些有别于通用的财务报表审计的事项进行规范和引导。而通常上述这些国家的财务信息的审计都设有专项经费进行保障。从审计资源的供给角度来看，各个国家选取审计师的方法各不相同，有的是采取公开招标制，有的是采用中长期合作制，而有的是在严密的监督制约机制下的自选服务制。

五、我国政府事业单位审计发展的对策与建议

（一）积极推进政府部门审计标准和审计准则的建立

现阶段在政府事业单位的审计标准的制定过程中，我们要在积极引进国际经验的同时，又要结合我国的具体国情和经济体制进行因地制宜。整合各界资源加快完善统一适用于行政事业单位的政府会计制度和基于权责发生制的政府财务报表编制方法的制定。同时，国家亟需将各层级政府和事业单位的定期审计通过确立法律法规的形式加以固化，为行政事业单位的审计监督提供强有力的法律支撑，从而提高各单位对审计的接受程度。

（二）强化行政单位审计的独立性

现在政府和事业单位的审计机关的经费建议斩断对各级政府机关的经济依赖，能由中央有关部门进行统一核拨。同时可以探索制定较为严格的审计纪律规定，严格规定审计人员不得接受被审计单位的任何形式的福利和奖金，以将为国家服务的审计机关和政府单位的利益纠葛扼杀在摇篮里。最后，对地方审计发现的值得关注的重要问题我们需要健全重大事项报告制度，防止地方审计机关对发现的问题进行“地方保护”。

（三）建立实时审计监督系统，实施互联网全覆盖审计

在信息过载的年代，我们可以运用大数据技术，提高被审计单位业务数据与财务数据，行业数据来进行跨行业跨领域的整合比对和关联度分析。做到统一数据标准，统一数据资源，以达到数据资源的一体化运用。我们可以考虑完善各细分的行业评价指标体系，为服务对象提供合理的参考依据，使得审计结果能得到更好的运用。通过信息化的平台我们可以建立沟通反馈渠道，确保审计中所发现的问题能得到跟踪和整改，同时也能使报告运用主体之间多了一个沟通交流的渠道。最后，在摸清审计对象数量和审计目标的基础上，我们可以结合被审计单位的目标和内容，通过逐步的宣传引导和立法强制，来推进审计和会计结果的公开。在单位内，我们可以加大专业知识的培训和普及，使得报告使用者尤其是单位负责人掌握基本的审计结果解读能力。

（四）加大相关專业人才的培养力度和引进模式

随着技术的更新，审计覆盖面的拓宽，传统的专业知识已经远远不能满足当代政府审计的需要。一方面，我们可以加强审计从业人员的继续教育，以加快专业知识的更新换代和结构优化。另一方面，我们可以统筹规划各类审计资源，找出审计重点和审计频率，使得全面审计和重点审计能有效结合。从国际经验上来看，我们可以引入外部力量，通过外包非核心业务的审计，选聘专业的会计事务所，招标购买外部审计服务。同时由于审计属于专业技术性较强的职业，国家也可以考虑实行聘任制，通过灵活的岗位、良性引导和持续激励吸引审计的高层次人才，以缓解现在审计人员专业能力不足，相关工作经验不够的窘境。

（五）健全审计人员责任追究制度，要求审计人员按照法律法规来规范开展业务

健全的责任追究机制应包括责任追究程序的启动方式，流程，责任认定的标准，责任划分的界限，和责任承担的形式等。这样可以直接减少审计人员在执业过程中因故意或者过失导致的失误，从而维护审计的权威性。从而真正做到有法可依，有责必究，依法执行。

通过进一步规范政府审计的权限和落实审计的职责，我们定能使得政府和事业单位的审计逐步发展为权力监督的紧箍咒，规章制度完善的倒逼机制，宏观经济发展的助推器，公共资金的守护者和政策落实的监察员。

参考文献：

[1]郑小荣，何瑞铧.中国省级政府审计结果公告意愿影响因素实证研究[J].审计研究. 2014（05）

[2]刘雷，崔云，张筱.政府审计维护财政安全的实证研究——基于省级面板数据的经验证据[J].审计研究. 2014（01）

[3]澳大利亚政府审计的特点及启示[J].山东审计. 1996（06）