公共财产法视野中的财政民主

张学博

摘要：财政民主是指由人民通过正当程序来决定财政的收入、支出和监督整个过程并为此而负责的原则。传统的财政民主理论局限于议会民主，而从公共财产法视角出发，财政权是带有公色彩的财产权，因而作为主权者的人民有权利直接行使自身的财产权。作为国家治理现代化的现实路径，有必要从财政立宪、落实财政法定原则、强化公众财政决策机制、财政透明度规则、财政问责制、预算改革六方面入手，构建体现财政民主原则的现代财政制度。

关键词：财政民主；人民主权；公共财产法；财政法定原則；公众财政决策机制

中图分类号：F810.2文献标识码：A文章编号：1004-1494（2017）03-0091-05

一、问题的提出

学术界对于财政民主原则的内涵已经有一些研究。王源扩探讨了财政民主原则的基本内容，即财政决策的民主性、意义及在我国财政法制中的重要地位，认为“从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。我们所说的建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主制。”[1]对财政民主的具体制度问题的相关研究则集中于预算改革和参与式预算方面，从各地实践来看，“浙江温岭……广州等地在不同层面进行了积极的探索，也取得了较好的效果。”[2]总之，学术界对于财政民主的定义、历史渊源、权利内容、地方实践、体系构建均有一定的探索，但是整体上仍显得单薄。相比传统法学学科如民法之诚实信用原则、刑法之罪刑法定原则等“帝王”原则，财政民主之于财政法学同样处于核心地位，但目前的研究对于财政民主的理论渊源和基础、理论内涵仍然需要进一步深入，尤其是随着现代财产权概念的演变、国家治理现代化理论的创新、民主理论的发展、地方财政预算试验的进展，都使得对财政民主原则有必要做进一步的梳理，以便为正在进行的财税体制改革和国家治理现代化提供理论支撑。

二、财政民主原则的理论基础

（一）人民主权理论

在卢梭看来，“要寻找出一种方式，使它能保卫每个结合者的人身和财富，并且仍然像以往一样地自由。”[3]19因为“政府行使公共权力极有可能滥用权力，信息不对称是造成代理问题的根源。”[4]而为了解决人民与政府之间的信息不对称，财政透明度规则就被认为是一项十分有效的理论被提炼出来。传统观点认为财政是政治的核心范畴，属于国家机密。但随着社会的发展，这一观点受到挑战。欧洲的民主财政理论与社会契约理论有着十分密切的关联。“随着经济生活的日益复杂化，各国政府面对政府支出的压力、政府债务的负担、政府风险……等问题，都希望提高公共预算透明度来换取民众对政府政策的支持。”[5]与此相关联的现象就是，包括欧盟、经济与合作组织、联合国等国际组织近年纷纷倡导提高政府财政信息透明度。尽管其各自有自身的目的，但这些国际组织的提议有一个共同的目标，即政府应该是对民众负责的政府，因而不能滥发债务或随意开支以致政府入不敷出。这正是基于政府与人民之间的契约决定的，即政府是为委托人——人民的福利服务的，而不能谋取自身利益让人民为此买单。

卢梭忠实地信奉直接民主，对代议制持强烈批评态度。认为“它只能是一个意志，而绝不能是中间的东西。”[3]35古希腊和古罗马的人民可以直接行使其权利，因为城邦很小。而现代民主国家使得人民只能通过代议制进行政府组织，人民要履行其权利，通过财政透明度规则来体现其权利，成为比较现实可行的规则。

（二）公共选择理论

在布坎南看来，“民主政府在财政以及非财政方面的实际操作，要求它的公民坚持所谓的‘立宪态度”[6]。“公共选择观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。”[7]基于公共选择理论对于管理机构的分析，作为最高规则的宪法规则显得十分重要，因为宪法很难修改，因而更能够体现人民的主权意志。那些很容易修改而不是长期稳定的行政规则，容易为行政机关的官僚们所滥用，为自己的私利而随意调整。财政制度是规则之后的规则，因而通过财政民主来迫使财政制度成为几乎是永久不变的制度，是实现民主和法治的前提性条件之一。

（三）公共财产权理论

近年财税法学界“公法之债”的提出打破了传统观念中私法与公法之间的界限。公法之债理论将税不再视为一种国家权力对公民单方强制的行为，而是一种公法意义上的债权债务关系。日本学者北野弘久主张彻底的税收债务关系说，他说：“从法实践论为标准来考察，租税法律关系可被归结为公法上的债权债务关系。”[8]

在此基础上，有学者对财产权理论概念进行了进一步拓展。张翔认为，现代社会财产权功能发生了变迁，“从财产权绝对到财产权承担社会义务……从单纯保障私人自由任意地使用和支配财产，转而开始承担社会利益再分配的功能。”[9]基于现代财产权概念的发展和公共财产权的提出，将财政税收视为政府的公共财产权具有正当性。“公共财产的取得应当公开透明，还包括公共财产的用益和处分应经法定程序……对公共财产权行使的正当性约束……还应依托于符合民主要求的程序规则，以及社会大众对公共财产的流程管控和支配监督。”[10]财政税收作为政府的公共财产权，必须符合民主要求的程序规则，这就导致财政民主原则成为了财政税收法律领域的基础性原则。

三、财政民主原则的内涵

基于人民主权理论、公共选择理论和公共财产理论，财政民主原则构成了财政法的基本原则。财政民主原则还具有宪法依据。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”

（一）传统财政民主原则的内涵

1.无代表则无纳税（收入民主）

随着“社会契约论和自由主义思想广为传播，国家被认为是人民自愿形成的‘契约的产物，而税收则成为维持政府的‘购买和平的对价。”[11]20征税需要得到人民的同意，成为财政民主的基本内容，得到各国承认。通过议会来控制征税权成为了体现人民民主的基本内容。英国的光荣革命、美国独立战争都因征税权的争夺而启动。相关内容在各国成文宪法中均得到相应表述。

2.预算民主规则（支出民主）

到了20世纪之后，财政民主从对征税权的关注开始转向对预算的控制。“随着财政规模的膨胀……财政领域纳入法律视野之中，……税收法定扩展到预算法定。”[12]以美国为例，虽然1789年宪法即已确立国会的征税权，但现代意义上的预算制度却一直未能建立。“在19世纪末期经济腾飞、财政扩张……财政支出爆发了普遍的严重腐败现象……以纽约市1908年编制首份现代预算为先导……联邦也于1921年通过《预算与审计法》。”[11]21

3.程序正义规则（程序民主）

民主的重要标志就是程序的合法性。“财政决策的民主性，作为财政民主原则的首要要求，是指国家的一切财政收入和支出活动，其决策必须经由民主程序做出，以保证真正由人民当家作主。”[13]

4.预算监督机制（事后民主）

财政民主原则不仅要求财政的民主决策，更要求对财政事务进行有效的民主监督。对财政的监督首先体现为人民代表大会的监督。各级人大常委会是宪法赋予的对行政机关工作进行监督的机构。《宪法》第67条第6款明确规定，全国人大常委会监督国务院的工作。由选举产生的人民代表所讨论的重大财政问题，应当是微观的、透明的、具体的，对纳税人和所有公民郑重负责的。

（二）财政民主原则的新发展

传统的财政民主原则在当代越来越受到挑战。20世纪后半期资本主义国家“滞胀”的出现，凯恩斯主义被严厉批评，公共选择学派应运而生。正因为如此，传统的间接民主理论和传统财政民主原则无法实现人民主权，立宪主义和财政透明度规则应运而生。

1.财政立宪主义

所谓财政立宪主义，即要求对财政权予以宪法上之根本约束。因为一般法律法规十分容易修改，因而不利于人民对之形成稳定之预期，也不利于对纳税人权利予以保护。“对所有决策，包括公共决策使用全体一致规则，是个人可借以确保他人的行动永不给他造成成本的惟一方法。”[14]然而，严格的全体一致规则的社会成本太高，以致实践中并不可能在一个大国中实施，那么最接近这种全体一致规则的规则制定就是立宪，即通过绝对多数的刚性规则来降低规则修改的外部成本，使得法律规则被操纵的可能性大大降低。

2.财政透明度规则的发展

国际货币基金组织财政事务部制定了《国际公共部门会计准则》和《财政透明度手册》（以下简称《手册》）具体涵盖：“政府应当明确其职责；政府必须全面公开预算信息；政府公开其预算编制和决策程序；政府提供真实的数据。”[15]多数学者认为，透明度的提升会降低腐败发生的可能性，并进一步带来经济绩效的提升。但也有学者发现，透明度和信任之间的关系是复杂的，过分地依赖透明度也许会损伤信任[16]。早期人们对财政透明度规则的理解重点关注于财政透明即财政公开，但最新的研究开始关注“度”的问题。很多实质研究表明，财政透明度过高有可能降低政府公信力，而政府公信力过低则可能与财政透明度规则的初衷产生矛盾。财政透明度规则除体现财政民主之外，同时也是为了提高政府公信力，否则政府很难有动力去推动这项工作。

四、中国财政民主原则的现状

（一）制度层面的缺失

1.无宪法制约

公共选择学派给我们的最大启示就是必须把政府作为加以约束的对象。传统的代议制民主是无奈之下的选择，只有在源头加以近乎永久性的刚性约束，才可能防止政府以税收名义合法地侵犯公民的财产权。樊纲的研究表明，“‘乱收费的问题不是一个简单的财政收支的经济问题……要根治这个问题，只能靠中央—地方关系的改革和地方财政民主制度的建立。”[17]这些问题实质上就是宪制问题，而我国对于财政问题尚无宪法上的有效制约。

2.财政法律缺失

现有法律，许多存在着理念过时问题，且法律普遍过于原则化，可操作性较弱。由全国人大及其常委会制定的专门性财政法律只有5部，距离30至40部的应然规模相去甚远，大量的财政行为无法可依。

3.公民参与决策机制缺失

虽然近年上海市闵行区的人大预算初审听证制度为探讨公民与政府协商沟通机制的构建提供了经验范本，它试图将协商机制引入预算审议过程，通过法治途径确保预算公开，构建起公民参与财政预算的程序机制，以最终实现对财政预算的民主控制[18]。但目前，在我国的绝大多数地区，公民参与财政决策机制仍然十分欠缺。

（二）制度实施层面的不足

1.财政信息不透明

目前，“面对依法治国的要求，中国财政民主实现的法律机制无论在财政信息公开机制与公民财政决策机制上，还是在财政监督机制与财政救济机制上均存在一定程度的不足”[19]68現行的国务院组织法除部门机构无数量限制、副职人数无限制、监督机制不足等广为诟病的缺陷外，一个重大缺陷就是对于各部门的职责没有清晰界定。地方政府组织法也存在类似的问题。上海财经大学已经连续7年跟踪评价中国政府的财政透明度情形。在中国的五级财政政府制度之下，省级政府是相对比较规范、人员素质较高的一级政府。以省级政府财政透明度为对象的最新研究显示：“31个省份的平均得分仅为36.04分……各项财政信息公开状况很不均衡……部门预算及相关信息……相对较低。”[20]省级政府尚且如此，那么市县乡级政府的财政信息可想而知。简而言之，自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）实施以来，中国的财政信息公开有进步，但是离财政民主的要求还比较远。

2.财政责任不明确

目前的制度安排更多的依靠道德感召而非制度强制来推进财政透明度规则。《政府信息公开条例》第35条虽然有“行政机关违反本条例的规定……情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”的规定，但不具体。正是由于《政府信息公开条例》本身对于违反财政透明度规则的行为惩罚的可操作性较差，使得目前的财政透明度建设进展缓慢。在目前的中国政治实践中，对于财政信息公开本身尚存在很大的争议。财政权力是政府的核心权力，所以财政民主和财政法治就是人民民主的集中体现。但目前很多官员和学者似乎都偏向于法治应该优先于民主的观点。所以，对违反财政信息公开就要对主管官员进行责任追究，似乎还未形成一致的观点。因此，尽管《政府信息公开条例》进行了规定，但无相关配套法律法规与之对接，则无法落实财政责任之追究。

五、中国财政民主原则的现实路径

（一）财政的宪法约束

从长远来说，目前《宪法》中第56条规定的人民有依法纳税的义务不足以表达人民对于财政的主权，而应以单独的条款对于人民的财政主权地位予以明确，从而从根本上约束政府权力。

（二）落实财政法定原则

在财政基本法缺失的情况下，2015年通过的《中华人民共和国立法法》修正案，加强了对于税收的宪法性约束，但仍然存在某些不明确之处。2014年年底全国人大立法法草案二审稿中“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定”的表述在最后变更为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”。党的十八届三中全会通过的《决定》第十章专门强调“强化权力运行制约和监督体系”，而财政控权乃是权力制约之本，财政权力法治化是整体权力法治化的核心和关键。具体来说，目前要加快推动包括增值税法在内的十五部条例上升为法律的立法工作，同时积极推动《个人所得税法》修订工作以及房地产税和资源税法的立法工作。

（三）强化公民财政决策机制

首先，要对人大财政决策权科学化、规范化。在这一方面，应将《立法法》和《预算法》的相关规则进一步细化，突出程序性规则。

其次，要构建公民参与财政决策制度。间接民主存在天然的缺陷，只是人类没有办法时的选择。经过几百年的政治实践，公众参与政治决策已经成为共识。它“包括公民参与财政决策启动程序……以及决策问题解决程序……论证程序、评议程序、咨询程序等。”[19]77尤其是关于听证程序等等，对于公民积极参与财政决策有着十分重要的意义。

（四）财政透明度规则

为了推进财政透明度建设，除了在宪法或宪法性法律中加入前述对财政透明度的内涵的界定，还需配套制定相关法律规则体系。首先，要修改各级政府组织法，包括国务院组织法和各级人民政府组织法。这个问题不解决，党的十八届三中全会提出的“处理好政府与市场的关系”就无法从源头上厘清。“负面清单”模式自然是大大的进步，但仍然属于行政内部措施，属于不稳定、非常态的政策范畴。其次，要制定《行政程序法》，构建公民参与财政监督机制。在民主恳谈基础上构建建设符合地方实际的参与式民主机制。最后，将《政府信息公开条例》上升为《政府信息公开法》。为了真正实现真实、透明、适度的政府信息公开，借鉴各国通例，制定法律规则层面的《政府信息公开法》是不二选择。现行《政府信息公开条例》与《中华人民共和国保密法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国档案法》存在冲突。这些冲突需要提高条例的法律位阶才能予以解决。关于财政透明度的适度问题，应该以《中华人民共和国保密法》为限。因长期以来，我国几乎将公共事务均视为保密内容，所以当下首先是推进财政透明度规则的全面实施，以公开为原则，不公开仅以法律为限。

（五）财政问责规则

建设责任政府，实行财政问责制度。由于财政透明度规则的实施意在维护整个公众的利益，对财政透明度规则的违反往往侵犯的也是整个公众的利益，反而让每个具体的公民无法感受到自身利益被侵害，因而通过司法诉讼方式来追究违反财政透明度规则的政府和官员变得很难操作。所以，在现实国情下，唯一可行的责任追究方式是通过政治问责的方式来推动财政透明度规则的实施。首先，要强化人大及其常委会对政府财政权力的监督职能。《宪法》第69条规定，全国人大常委会有职责监督国务院的工作，第73条规定全国人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出质询案。其次，考虑修改《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，将政府官员违反财政透明度规则的行为视为应该进行政治问责的情形之一。稳妥起见，财政问责制度可以在部分地区先行进行试点，视其效果再进行推广。

（六）进一步完善预算法

2014年新的《预算法》已经通过，表明中央对于推动预算改革的共识已经达成。上述上海市闵行区的人大预算初审听证制度的经验主要是三点，即“细化预算，提前公开预算信息，落实人大预算审查权”。构建公民参与预算的协商机制，首先应当贯彻预算公开原则。其次，在预算公开的基础上，建立起制度化的公民协商程序，通过辩论给予预算参与者发言机会，逐步推动预算民主。新的《预算法》第1条明确指出预算法的目标是“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，但是之后的规定基本上还是将预算权局限于人民代表大会、常委会和政府财政部门手中，并未考虑公民的预算权问题。《预算法》第14条关于预算报告的公开也都是事后公开，这对于公民的预算知情权，预算参与权都是不利的。

未来预算改革应该着手从以下两方面入手，进一步完善预算法。首先，建立有效的公民预算权利保障制度，尤其是预算透明度建设，进一步细化预算，而且是让公众看得懂的预算。从事后公开进一步朝着事前公开迈进，让公众可以在预算决策中发挥重要作用。其次，建立制度化的预算协商机制。闵行区的经验可以复制。通过制度设计让社会各界广泛参与到预算讨论中来，形成科学化、民主化的财政。

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