上海市历史风貌保护存在的问题及对策研究

曹玲燕

摘 要：城市历史文化传承城市发展的记忆，体现和引领城市的价值取向和城市精神，是保持城市全面协调发展，提高城市综合竞争力的内在支柱。本文通过梳理上海市历史风貌保护项目实施十年中存在的问题，从房屋、财政、税收、规划、土地等不同的行政管理方面提出激励和促进风貌区保护与更新的政策建议，以期促进风貌保护和城市更新工作发展，提升城市空间品质，提高城市软实力与综合实力。

关键词：历史文化；风貌保护；政策建议

引言

近年来，随着城市建设管理水平的提高，以及上海建设现代化国际大都市目标的确立，对历史文化遗产的保护工作逐渐受到管理层、专家学者乃至普通百姓的关注。历史文化风貌区保护与更新工作逐渐成为城市管理的重点之一，历史资源进行再开发倍受关注，争议不断。历史文化风貌区保护与更新工作虽然经过多年的理论探讨和初步实践，理念上已被社会普遍接受，但从深层次来看，该项工作仍处于起步的探索阶段，在实际的风貌保护中存在很多实际问题。本文通过调查，从归纳分析上海市历史文化风貌区保护存在的问题，并从不同的行政管理部门提出相应的对策建议。

一、产权复杂、房地产权责关系不明确

（一）里弄建筑所有权和使用权相分离，且使用权人众多。

旧式里弄等建筑物大多属于公房，既有直管公房，也有系统公房。这些公房产权关系不清晰，所有权与使用权相脱离，即所有权归政府或政府委托的国有企业，并按早年计划经济的模式以低廉的租金租给居民，居民只有所居住房屋的使用权，没有产权。房屋所有权与使用权相分离，造成公共财政的投入与个体使用之间的不对称性，使得无论是政府还是使用者个体，都缺少保护和更新风貌区建筑物的原动力。这种物权关系层面的缺陷，直接导致了保护主体的缺失，使得保护过程中承担保护责任的主体不明确，保护措施难以落实到位。

（二）建筑产权组成分散

从现状看，在历史文化风貌保护区，里弄住宅、工业厂房和花园别墅等历史建筑物产权归属情况复杂，既有公有，也有私有，甚至存在一些产权不明的“无主”房产。在公有产权中，既有地方政府或相关部门代管，又有军区代管，还有部分属于相关企业单位代管。对于一些里弄住宅，绝大部分建筑的产权由政府部门或军队代管，政府部门或军队通过单位分配、市场租赁等方式将使用权交由住户，以至于许多住户甚至不清楚谁是房屋真正的产权人。对于一般居民，由于没有建筑的产权，意味着他们并没有从真正意义上拥有该建筑。因此，“自下而上”民间保护的动力严重缺失，对历史建筑的保护造成了不利影响。

（三）部分风貌保护项目中存在私产、系统产等历史遗留问题

由于历史建筑的历史特殊性，一些居住建筑的物主在几十年前已移居海外，至今仍未对其房屋所有权进行登记。2007年《物权法》颁布实施后，需要有明确的权属来源证明才能对不动产申请登记，这部分历史建筑由于没有明确的权利人来申请登记，成为“无主”不动产，房地产登记簿上暂时仍缺失相关记录。相关部门对一些历史建筑仅为暂时代理管理和使用，缺乏主张权利的依据。历史的原因导致这些“系统公房”或“私房”的产权难以确定，目前仍具有变动性，因而在保护过程中存在产权上的困惑，历史建筑的管理和使用者只是在维持现状，缺少介入和改变产权的法律依据。

二、房屋流动性差，置换、安置难度大

（一）房屋使用性质难以变更、难以转让

在新的发展形势下，为提升地区活力，适应城市更新的发展要求。许多历史建筑的使用功能需要发生转变，但是规划中的保留地块，房屋使用性质无法变更。

基于保护优秀历史建筑的目的，上海国有直管优秀历史建筑及花园洋房不得转让，同时国有直管石库门里弄、工人新村、旧里等居住建筑的使用权难以转换为产权。在当前优秀历史建筑数量、类型不断增加背景下，上述產权转让问题极大制约了社会资金参与保护性开发的积极性。

（二）保护性开发配套安置房源缺乏

上海中心城各风貌区均面临一个问题，即居住密度过高，配套设施薄弱，甚至一些区域居住条件比旧区还差，要想真正实现保护要求，居民需要搬迁或抽户，对配套安置房源的需求较大。而中心城各区不具备自我消化的能力，需要市层面制定统一的保护性开发的配套安置房源政策。

（三）保留建筑难以适用房屋征收政策

2012年后，根据新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，征收适用于“国防和外交、基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改建及其他公共利益的需要”六类，而对于涉及风貌保护房屋征收的项目，无明确适用条款。

三、资金量大、融资渠道有限

（一）启动资金高，资金回收难度大

上海房屋征收、置换成本逐年升高，使风貌保护整治项目的启动资金要求非常高。同时风貌保护项目以租赁为主的经营方式，以及建筑保护、用途转换、业态控制、不得出售等多方面制约因素，使得项目租金相对较低，资金回收周期长、难度大。

（二）融资渠道有限

《上海市住房保障和房屋管理局关于限制已出租公有住房抵押登记的通知》（沪房管权[2008]34号）规定：“公有住房产权人不得将已出租公有住房设定抵押并申请房地产抵押登记”。导致公有住房难以抵押融资，降低市场开发风貌保护项目的积极性，同时使一些风貌保护项目面临无法融资的问题。

（三）保护专项资金未能落实

《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》要求市和区、县设立历史文化风貌区和优秀历史建筑保护专项资金。虽有明文规定，社会、专家普遍呼吁，人大政协连年提案，但上海市始终未能落实设立保护专项资金。目前市、区级政府没有长期稳定地投入专项资金，镇一级政府缺乏足够财力支撑整个保护整治工作，而历史文化风貌区本身的经济效益产出也较低，这些因素导致了目前历史文化风貌保护项目推进缓慢。

四、相关行业管理政策不到位

（一）规划指标缺乏弹性，风貌保护规划调整程序不明确

风貌保护整治项目多位于功能复合的老城区，并且其风貌保护及城市更新也有较高的功能复合要求，但现有规划指标管控体系比较刚性，较难符合风貌保护整治项目的功能复合更新要求。对于控制性详细规划调整，市规划和国土资源管理局制订有三个阶段九个环节、甲乙丙、ABC的控详调整及执行程序，但是对风貌保护规划的调整，相关管理规定却明确风貌保护规划皆不适用简易和执行程序，由此给风貌保护规划的调整带来很多困难和困惑。

（二）缺乏多元化的土地供应方式

按照现行的政策，经营性用地出让必须通过土地上市交易（招拍挂）的方式获取。由于原产权人或前期参与土地征收和开发的企业已经投入一定规模的人力、物力、资金和时间等成本，但由于土地招拍挂出让，最终却不一定能获得土地使用权，使前期的投入存在较大风险，导致原产权人或开发企业缺乏投资风貌保护项目的积极性。虽然目前存量工业用地盘活中，在一定条件下可以对经营性用地进行协议出让，但基本都是一案一议的个案操作模式。另外，现行的土地招拍挂制度不允许不相邻土地的捆绑出让，但由于风貌保护开发项目一般都存在征收成本大、启动资金高、回收周期长等特点，在投资收益方面存在一定的风险，往往造成风貌区改造地块无人问津，但相邻容积率较高的地块则炙手可热，形成对比鲜明的、不利于历史文化风貌保护的市场导向。

（三）相關行业政策矛盾

对于历史建筑而言，普遍存在消防间距、材质耐火等级、室内疏散、抗震等级等无法满足《建筑设计防火规范》、《建筑抗震设计规范》等相关行业技术规范问题。

另外，中心城沿街部分历史建筑存在骑占规划道路红线，郊区沿河部分历史建筑存在临水而建情况，与现有的《上海城乡规划条例》和《上海市河道管理条例》存在矛盾。

五、相关政策建议

（一）房屋政策建议

一是探索建立明晰的产权关系，明确房地产权责，在此基础上允许房屋使用性质的变更，在符合规划以及历史建筑更好保护利用更新前提下，允许居住类历史建筑，以单幢建筑为单位改变物业使用性质。二是探索建立公有住房产权转让的相关途径，保障居民相关权益，采取“人走权益随”的方式，货币补偿或异地安置；或者采取“人走、权益不走”的方式，居民土地或房屋相关权益以股份方式参与到后期产业经营中。三是优化房屋征收配套房源配置，建议适用旧区改造的动迁（征收）安置房政策，在市层面统一安排动迁（征收）安置房，专项用于风貌区和保护、保留历史建筑的保护性开发。

（二）财政政策建议

一是落实历史文化风貌区财政专项资金。按照《保护条例》要求，尽快落实风貌保护专项资金，并在此基础上，明确风貌保护专项资金的设立要求、使用要求、管理要求，以利风貌保护专项资金的使用及管理。二是建立财政转移支付制度。中心城区人口密度高，旧区量大。为进一步实现保护与开发相融合，建议建立全市层面保护工作的统筹财政机制，各区县合力推动风貌区保护性开发。三是拓宽融资管道通过引入保险资金投资股权计划，建立风貌保护股权投资基金，对符合规定的政府融资平台公司以及承担风貌保护项目的企业，优先安排发行企业债券或中期票据，采取股权转让、拍卖、租赁等方式筹集资金。

（三）税收政策建议

一是探讨风貌保护项目征收或置换环节的税收问题，比如因风貌保护需要，依法征收房屋、土地的，按照保护保留建筑面积占总建筑面积的比例，可以免征土地增值税等。二是探讨风貌保护项目经营过程中的税收问题，比如对风貌保护项目中保护保留历史建筑免征房产税等。

（四）规划政策建议

一是优化风貌保护规划调整程序，基于风貌保护要求，针对风貌保护规划调整的不同情况，分类提出风貌保护规划调整程序，有效指导风貌保护规划的调整变更。二是完善风貌区内建设项目管理规范，历史文化风貌区内的建设项目，保护规划在建筑间距、建筑退让、建筑面宽、绿地率等规划控制指标作相应的调整，比如建筑间距，风貌区内的建筑在符合规划及风貌保护前提下，可按照“原位置、建筑面积和原建筑高度”的原则进行大修、改建和重建，可按照不小于原有建筑间距进行控制。三是探索开展风貌保护的规划奖励，比如针对已毛地出让的地块，规划实施过程中新发现保护保留对象，经管理部门认定确需保护保留的，经风貌保护专家特别论证，可不计入容积率。

（五）土地政策建议

一是加强风貌区内的城市设计研究，明确保护保留历史建筑的保护修缮和使用更新要求，相关条件纳入土地出让合同，鼓励带方案出让土地。二是探索风貌区内存量用地转型使用，按照风貌保护规划，在优先保障公益性、文化性设施建设的基础上，经本级人民政府常务会议集体决策，允许原权利人或者原权利人组成的联合体采取存量补地价的方式自行开发，签订土地出让合同。三是对于地块范围外不具备独立开发条件的“边角地”、“夹心地”、“插花地”，可以采取扩大用地方式结合开发。 四是探索风貌区内实施先租后让的供地方式允许开发企业以土地租赁的形式，在政府设定的租赁年限内先行开发建设。