国务院办公厅印发《关于加快发展冷链物流保障食品安全促进消费升级的意见》

王崇民+高光普

随着我国经济的发展和人民群众生活水平的不断提高，冷链物流需求日趋旺盛，市场规模不断扩大，冷链物流行业实现了较快發展。但由于起步较晚、基础薄弱，冷链物流行业还存在标准体系不完善、基础设施相对落后、专业化水平不高、有效监管不足等问题。为推动冷链物流行业健康规范发展，保障生鲜农产品和食品消费安全，国务院办公厅于2017年4月13日印发了《关于加快发展冷链物流保障食品安全促进消费升级的意见》（以下简称《意见》）。

发展冷链物流，保障食品安全

《意见》指出，加快发展冷链物流对促进农业生产流通和农民增收，提高食品质量安全水平和推动居民消费升级具有重要意义。要以体制机制创新为动力，以先进技术和管理手段应用为支撑，以规范有效监管为保障，构建“全链条、网络化、严标准、可追溯、新模式、高效率”的现代冷链物流体系。《意见》中提出，到2020年，我国要初步形成布局合理、覆盖广泛、衔接顺畅的冷链基础设施网络，基本建立“全程温控、标准健全、绿色安全、应用广泛”的冷链物流服务体系，培育一批具有核心竞争力、综合服务能力强的冷链物流企业。同时，大幅提升冷链物流信息化、标准化水平，普遍实现冷链服务全程可视、可追溯，提高生鲜农产品和易腐食品的冷链流通率和冷藏运输率，降低腐损率。

为什么国家如此重视冷链物流？因为它事关食品安全。国家质量检验检疫总局相关人士表示，要改善国民生活品质、保障食品安全，冷链物流的发展水平就必须要迈入新的高度。以前人们谈论食品安全，往往只关注生产环节以及终端零售，物流环节常常被忽略。

据研究发现，控制易腐食品安全的关键在于控制微生物的生长速度，而控制微生物的关键就是控制温度，温度每升高6℃，食品中的细菌生长速度就会翻一倍，货架期缩短一半。有统计数据显示，易腐食品在我国居民家庭的饮食消费占比超过30%，与人们的日常生活息息相关，但是果蔬冷链流通率仅为10%，易腐食品的损耗率高达30%。如果将果蔬损耗率从当前的30%降到5%，那么每年可节约1000多亿元。

因此，《意见》提出，要加强对冷链物流基础设施建设的统筹规划，逐步构建覆盖全国主要产地和消费地的冷链物流基础设施网络。鼓励农产品产地和部分田头市场，建设规模适度的预冷、贮藏保鲜等初加工冷链设施，加强先进冷链设备应用，补齐农产品产地“最先一公里”短板。

鼓励冷链物流产业创新

《意见》表示，将鼓励全国性、区域性农产品批发市场建设冷藏冷冻、流通加工等冷链设施。在重要物流节点和大中型城市改造升级或适度新建一批冷链物流园区，推动冷链物流行业集聚发展。加强面向城市消费的低温加工处理中心和冷链配送设施建设，发展城市“最后一公里”低温配送。健全冷链物流标准化设施设备和监控设施体系，鼓励适应市场需求的冷藏库、产地冷库、流通型冷库建设，推广应用多温层冷藏车等设施设备。鼓励大型食品生产经营企业和连锁经营企业建设完善停靠接卸冷链设施，鼓励商场超市等零售终端网点配备冷链设备，推广使用冷藏箱等便利化、标准化冷链运输单元。

质检总局相关人士表示，随着我国经济水平的不断提高，冷链物流也进入了快速发展阶段。但与发达国家相比，我国冷链物流水平还存在明显差距。有数据显示，目前我国冷藏保温车辆约有7万辆，而美国则达到20多万辆；我国冷库总量为2600多万吨，人均占有冷库容积只有美国的1/5。显然，我国当前的冷库结构分布失调，导致功能失衡，存在肉类冷库多果蔬类冷库少、冷冻库多保鲜库少、城市冷库多农村冷库少、经营性冷库多加工类冷库少、土建式冷库多装配式冷库少、东部冷库多中西部冷库少等现象。

对此，围绕成本和效率优化，《意见》鼓励通过科技创新推动冷链物流发展，并给出了冷链物流创新发展的主要方向：一是推动冷链物流服务的功能和内涵创新，鼓励冷链物流企业与商贸等企业加强融合，在冷链物流基础服务上叠加增值服务功能，延伸服务价值，挖掘增值价值；二是推动冷链物流服务模式创新，围绕多样化和个性化冷链服务需求，积极发展新的服务模式，如“生鲜电商+冷链宅配”、“‘中央厨房+食材冷链配送”等；三是推动冷链物流产业形态和市场结构创新，鼓励冷链物流平台等新业态发展，在资源有效整合基础上形成规模化企业、平台企业、小微企业等并存的市场格局。

业内认为，将鼓励冷链物流企业经营创新作为一项重要的发展任务，体现了《意见》注重市场配置资源和创新驱动的思想。

《意见》提出八方面措施

一是健全冷链物流标准和服务规范体系。系统梳理和修订完善现行冷链物流各类标准，抓紧制定实施一批强制性标准。针对重要管理环节研究建立冷链物流服务管理规范，建立冷链物流全程温度记录制度。

二是完善冷链物流基础设施网络。加强对冷链物流基础设施建设的统筹规划，逐步构建覆盖全国主要产地和消费地的冷链物流基础设施网络。健全冷链物流标准化设施设备和监控设施体系。

三是鼓励冷链物流企业经营创新。推动冷链物流服务由基础服务向增值服务延伸，鼓励冷链共同配送、“生鲜电商+冷链宅配”等经营模式创新，鼓励冷链物流平台企业为小微企业、农业合作社等创业创新提供支撑。

四是提升冷链物流信息化水平。加强先进信息技术应用，大力发展“互联网+”冷链物流，提高冷链资源综合利用率。推动构建全国性、区域性冷链物流公共信息服务和质量安全追溯平台。

五是加快冷链物流技术装备创新和应用。加强基础性研究以及核心技术工艺等的自主研发，加速淘汰不规范、高能耗的冷库和冷藏运输车辆，提高冷藏运输车辆专业化、轻量化水平，推广标准冷藏集装箱。

六是加大行业监管力度。将从源头至终端的冷链物流全链条纳入监管范围，建立冷链物流企业信用记录系统，加强信用信息共享和应用。

七是创新管理体制机制。进一步简化冷链物流企业设立和开展业务的行政审批事项办理程序，加快建设开放统一的全国性冷链物流市场。利用信息化手段完善现有监管方式，加强事中事后监管。

八是完善政策支持体系。继续执行鲜活农产品“绿色通道”政策，完善和优化城市配送冷藏运输车辆的通行和停靠管理措施，探索鼓励社会资本通过设立产业发展基金等多种方式参与投资建设。

《意见》要求，各地区、各有关部门要把推动冷链物流行业发展作为稳增长、调结构、促消费、惠民生的一项重要工作抓紧抓好，确保各项政策措施贯彻落实。

国家发改委经济贸易司负责人答记者问

在国务院办公厅印发《意见》之后，国家发展改革委经济贸易司负责人就《意见》接受了记者的采访，对《意见》和冷链物流行业的部分问题进行了详细解释。

《意见》的出台背景

随着我国经济社会的发展和人民群众生活水平的不断提高，城乡居民对高品质生鲜农产品和食品的消费需求日趋旺盛，对食品质量安全也越来越关注，这既对流通行业提出了更高要求，也为冷链物流发展提供了机遇。冷链物流在促进农产品生产流通和农民增收、提高居民生活品质等方面发挥了积极作用。

同时也要看到，由于起步较晚、基础薄弱，我国冷链物流总体发展水平不高，冷链“不冷”、“断链”、交叉污染等现象仍比较突出，与此相关的食品安全隐患较多，难以满足城乡居民日益多元化、个性化的消费需求。

我国冷链物流行业主要存在的问题

一是冷链物流标准和服务规范体系不健全。一些已制定实施的标准规范执行不到位，部分领域标准规范仍然缺失，冷链运输、仓储等环节标准规范尚未实现有效衔接。

二是基础设施结构性矛盾较为突出。近几年我国冷链基础设施发展较快，但也出现一定程度的低水平重复建设。

三是信息化和技术装备水平有待提高。车辆定位、温度监控等信息化设备应用不足，在“最后一公里”环节，以“冰袋+塑料泡沫箱”为代表的传统手段仍占据主流。

四是缺乏第三方冷链物流龙头企业引领。第三方冷链物流尚处在发展初期，行业集中度较低，企业运营成本高，服务网络不健全，缺乏资金、技术实力雄厚、创新带动力强的领军企业。

五是新技术新模式尚未实现商业化普及。包括共同配送在内的一些先进组织形式和新型冷链物流技术仍处在探索推广阶段。

六是行业有效监管不足。尚未形成覆盖全链条的冷链物流监管体系，无法实现对生鲜农产品和食品生产、贮藏、运输、销售各环节，以及温度控制、制冷和温控记录设备使用等情况的全方位有效监管。

《意见》的突出特点

一是聚焦突出问题。《意见》紧扣冷链物流关键环节，聚焦标准规范、基础设施、信息化、监管体系等制约冷链物流发展的突出问题，系统提出有针对性、前瞻性和可操作性的解决措施。

二是坚持创新驱动。《意见》从推广现代冷链物流理念、创新企业经营模式、发展供应链等新型产业组织形态、加快冷链物流技术装备创新和应用等方面，着重突出创新的引领支撑作用。

三是强调标准规范。健全和完善标准規范体系是保障冷链物流行业健康、高效运作的重要基础。《意见》明确提出制定一批强制性冷链物流标准、建立冷链物流温度记录制度和服务管理规范、研究发布冷藏运输车辆温度监测装置标准等措施。

四是强化政策协同。冷链物流涉及发改、交通、食品药品监管、农业、商务等多个部门，《意见》通过加强跨部门、跨领域以及中央和地方间的统筹协调，着力强化工作合力和政策协同效应。

国家发改委如何推动《意见》落实

《意见》出台有助于促进农业生产与流通、增加农民收入，有助于保障食品安全、扩大相关领域投资和推动消费升级，有助于推动行业转型升级，培育发展新动能，对于稳增长、调结构、惠民生等一系列举措具有重要意义。下一步，国家发展改革委将认真按照《意见》相关部署，会同有关部门建立工作协调机制，及时研究解决冷链物流行业发展中的突出矛盾和重大问题，做好业务指导和督促检查工作，确保各项政策措施贯彻落实。同时，国家发改委将一如既往地加大对冷链物流行业的支持和引导，加强政策协调、加大出台力度，不断优化政策环境，为冷链物流行业发展创造更好条件。

《意见》对冷链物流产业的影响

中国冷链物流联盟（简称“中冷联盟”）是行业协会主导下的行业自律组织，在促进我国食品企业与冷链物流企业之间交流与合作、信息沟通、协调关系方面起着重要作用。随着《意见》的发布，中冷联盟的常务副理事长兼秘书长刘京先生接受了本刊记者的采访邀请，对《意见》与冷链物流的相关问题进行了解答。

记者：《意见》的发布在短期内会对冷链物流市场造成怎样的影响？从长期角度来看又会对冷链物流的产业起到怎样的历史作用？

刘京：在短期内《意见》将刺激冷链物流行业的快速发展，并推动冷链物流行业的规范化、标准化发展。政府从自身角度出发，加强监管、创新管理、政策支持、组织领导，加强对冷链物流行业发展的支持作用，这些方面的要求将会在短时间内扫清冷链物流行业的害虫，促进冷链物流健康稳步发展。

从长期角度来看，《意见》为当前的冷链物流企业指明了发展方向，推动冷链物流行业向前发展，构建符合我国国情的“全链条、网络化、严标准、可追溯、新模式、高效率”的现代化冷链物流体系。

记者：目前我国冷链物流市场与《意见》中制定的目标有着怎样的差距？当下冷链物流的发展所需要着重注意的问题有哪些？

刘京：根据中冷联盟发布的2017版《全国冷链物流企业分布图》数据报告显示，我国当前仍然存在冷库功能单一、缺乏需求调研和客户引导、冷链专线运输困难等问题，面临着探索发展的困境。但是，不可否认的是我国冷链物流行业正在逐渐规范化、科学化发展，行业处于增长趋势。2017年，我国冷库容量3609万吨，增长18.9%；冷藏车总量为74587辆，减少2.5%，相对于2016年23.2%的减速，减速回升了19.7个百分点。2017年，中小型企业投入加大，2017年中小型企业库容占比49.6%，增长了6个百分点，中小型企业冷藏车总量占比49.2%，同比增加24个百分点。冷库温区、制冷剂类型多样。自动化立体冷藏库应用增加，二氧化碳制冷剂正在逐渐推广、应用。

当前我国冷链物流的发展中应该在注意进行基础性建设的同时，紧抓市场需求和用户需求，创新商业模式，建立核心竞争力，储存和配送服务模式升级，注重冷链物流企业合作，加强第三方物流发展，平衡到门价格与到门服务。

记者：目前，我国政府对于冷链物流产业的监管力度如何？主要有哪些法律法规和强制性标准？随着《意见》的发布，国家对于冷链物流产业的监管措施将会有怎样的变化？

刘京：目前，我国政府对于冷链物流产业的监管力度正在逐渐加强。我国当前的冷链物流强制性标准包括GB/T 14440-1993《低温作业分级》，规定了低温作业环境冷强度大小及其对人体机能影响程度的级别；GB/T 18517-2012《制冷术语》，制定了制冷术语；GB/T 28577-2012《冷链物流分类与基本要求》，规定了冷链物流的分类和冷链物流的基本要求；GB/T 30643-2014《食品接触材料及制品标签通则》，制定了食品接触材料及制品标签的基本原则、制作要求和标注内容；GB/T 7249-1994《制冷设备 术语》，制定了制冷设备中使用的主要属于及其含义。

随着《意见》的发布，有关部门将在生产和贮藏环节重点监督保质期、温度控制等，在销售终端重点监督冷藏、冷冻设施和贮存温度控制等，探索建立对运输环节制冷和温控记录设备合规合法使用的监管机制，将从源头至终端的冷链物流全链条纳入监管范围。加强对冷链各环节温控记录和产品品质的监督和不定期抽查。研究将配备温度监测装置作为冷藏运输车辆出厂的强制性要求，在车辆进入营运市场、年度审验等环节加强监督管理。