基本公共服务均等化辨析*

刘明德

（四川大学，成都610064）

基本公共服务均等化辨析*

刘明德

（四川大学，成都610064）

基本公共服务均等化是政府的重要施政目标，也为学术界视为理所当然的发展方向。然而，目前对“基本公共服务”以及“均等化”这两个概念的使用存在问题，致使相关文件对基本公共服务体系的论述不够精当。而且，城乡（区域之间）基本公共服务的均等化并不能实现正义，在实际操作上也不可能达到均等（大体均等）这样的目标，甚至，反而会加剧不均等。因此，基本公共服务重视的不该是“均等”，而是“多样化”。

基本公共服务；均等化；城乡差异；三层理论

一、引言

改革开放以来，社会经济发展突飞猛进，但是，基本公共服务还是相对落后。为了改善这种情形，政府在2006年的“十一五”规划纲要中决定“逐步推进基本公共服务均等化”①；2007年，党的十七大报告再次强调“围绕推进基本公共服务均等化”。2012年7月，国务院下发国家基本公共服务体系“十二五”规划通知，2017年1月再次下发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》通知，要求各地方政府认真执行。显然，提供基本公共服务已经成为当前政府的重要任务。然而，何谓均等化？政府以及学界对基本公共服务的理解是否清楚？目前的做法是否能达到预期的目标？这些根本问题必须重新厘清，否则，可能得到的是南辕北辙的结果，而本文的研究目的就是要回答上述问题，并尝试提出解决问题的方案。

二、基本公共服务均等化的含义及其特点

研究基本公共服务均等化问题时，界定和理解基本公共服务是逻辑起点，但什么是基本公共服务？哪些属于基本公共服务的范畴？什么是均等化？学者们的看法并不一致。②因此，我们有必要先对上述问题进行探源和辨析。

1.何谓均等（化）

关于何谓均等化，因为有不同的解释，因此，本文把所能搜集到的材料一一列出，以供讨论。根据新华字典，“均”是“平，是匀，引申为调和”；“等”指的是“数量、程度相同，或地位一般高”；现代汉语词典指出，均等就是“平均、相等”，因此，均等的白话文解释只有一个，那就是相同、一样。我们可以把均等用数学符号表示为“＝”。虽然均等的解释只有一个，但做法却有两个，比如，甲的工资是10元，乙的工资是6元，如何均等？一种方法是（10＋6）÷2＝8，于是，从甲的10元拿出2元给乙，这时候，两人都是8元，但甲会不高兴。另一种方式是，想办法给乙加工资，加到10元，这时候，甲、乙的工资也均等了，但老板要烦恼钱从哪里来？目前，中央政府便是陷入这种困境。

那么，“化”是什么？根据新华字典，“化”用在名词或形容词后，表示转变成某种性质或状态。因此，“均等化”的意思便是由原本不相等、不平均往相等、平均的状态转变的过程。

安体富、任强指出，“‘均等化’就字面理解包含均衡、相等的意思,而均衡有着调节、平衡的过程,最后达到相等。因此，公共服务均等化应当包括地区之间的均等,城乡之间的均等和人与人之间的均等；当然,这里的相等,只能是大体相等,不可能绝对相等。”③常修泽并没有对均等或均等化提出解释，而是指出什么应该均等，他说：“第一,全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等。第二,全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。这里的‘大体相等’不是绝对平均主义,天下也不可能绝对平均。但既然提出‘均等化’问题,那么在最后的结果上应该大体均等或者说相对均等”④。因此，他认为，均等有两种情况，第一种情况是“相等”、大家都一样，没有不同，发生于“机会和原则”，也就是全体公民享有基本公共服务的机会和原则应该相等。第二种情况是“大体均等”“相对均等”，发生于“结果”，即全体公民所获得的基本公共服务应该大体相等。

在概念上，把“均等”扩大解释成“大体均等”是可以的，但在操作上就出现问题了：所谓的“大体”是多少？差异在多少之内能称为“大体”？相信每个人的说法都不一定相同，何况，均等还涉及数量、质量、种类，一旦如此，差异就更大，如此说来，如何可能达到大体均等？比如，现有两个地方政府，一个财政收入8亿元，一个财政收入10亿元，相差了2亿元，那么，他们可以算是大体均等吗？或许我们可以说，一个财政收入7.5亿元，一个8亿元，那么，他们的财政能力是大体均等，但就当事人而言，他们可能不认为大体均等，原因是影响认知均等的因素太多了，例如人口，前者人口才10万人，而后者却有15万人。换言之，除非绝对均等，否则就存在主观认知的差异，甲认为已经均等了，乙认为根本就不均等，不管这差距是多少。

项继权认为所谓的平等或均等有四种类型：“一是结果平等,强调人们的处境、条件或结果相等。这常常被看成是一种平均主义的理解;二是起点或机会平等,关注赋予人们具有同等的条件、权力⑤和机会,而非实际的结果。这是一种自由主义的解释;三是能力平等，允许根据能力的不同而获得不同的待遇，如‘按劳分配’；四是需求平等,强调对于不同的需求给予同样的满足才是平等,如‘按需分配’”。⑥然而，作者认为，能力平等与需求平等并不存在，原因是每个人的能力不可能平等（一样），而每个人的需求也不可能平等（一样）。

时任财政部副部长楼继伟认为“均等”是“一个国家的公民无论居住在哪个地区,都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。”⑦所以，他认为的“均等”是最低标准的相同，此与常修泽、项继权所说的机会均等不同，而是偏向于结果相同；楼部长更强调：“基本公共服务的最低标准不是大体均等，而是确确实实‘平等享受’”，是（接近于）完全均等。

然而，即使是“国家最低标准的基本公共服务”，全体公民就能在全国各地“平等享受”吗？这个答案可能也不是肯定的。原因是，基本公共服务的最低标准是否能全国一致？既然是标准，那么，标准是否可以量化（理论上可以量化，但实际上无法量化）？每个行政村、每个社区、不同的城市和农村都应该享有同样数量和质量的基本公共服务，问题是哪些纳入了“最低标准的基本公共服务”？数量多少？质量应达到什么程度？例如：在每个行政区范围内，平均每几位学龄儿童可以有一所小学？小学生走路到学校的时间以多久为限？老师的师资、爱心如何相同？这些例子，都说明了标准化之不可能，即使列出标准，也无法适用在全国每一个地方，因此，所谓的“最低标准”还是没有达到。一个最明显的例子则是：如果我们请上海市某个街道办主任和西藏玉麦乡乡长各自列出他们所认为的最低标准基本公共服务，答案会一样吗？应该不一样。

贾康认为的“均等”等于“一致”，这样的观点符合新华字典的解释。他说，“基本公共服务的均等化是政府应当承担的托底之责”，他以澳大利亚的例子指出：“基本医疗救助、基础教育这些东西，大致在使用价值的结果上是均等的，即每个社会成员都能享受大致均等的公共服务”。⑧贾康认为，成熟的公共服务均等状态，表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平的一致⑨。

由此看来，同样是托底，但贾康托的底比起楼继伟部长托的底还大，前者是整个基本公共服务，而后者只限于基本公共服务当中的最低部分，至于，哪些属于最低，则没有进一步列举说明。

郭小聪、代凯则认为“均等”是“底线均等”，是保障所有公民都享有一定标准之上的基本公共服务⑩。此定义的问题在于没说标准在哪里？而且，每项基本公共服务是否都能订出个标准，也大有疑义。

中国(海南)改革发展研究院将基本公共服务“均等化”理解为“是在承认客观差异和城乡差异前提下的均等化”⑪。然而，差异和均等并存却是明显的矛盾，而且不可能发生。如果承认城乡差异，那就必须承认他们并不均等；反之，如果是往均等的方向走，那就要想办法消除差异，而不能承认差异；而且，何谓“前提”？“前提”即为事物的先决条件，“前提”意涵着：先后、顺序与逻辑。于是，“是在承认客观差异和城乡差异前提下的均等化”这句话就变成了差异化是均等化的先决条件，很明显地，均等与差异同时作用在一件事情上面是不可能的。所以，改革发展研究院的定义便让人摸不清楚，到底基本公共服务是要接受差异化还是抹去差异而追求均等？

国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出：“均等化，是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。”

曹静晖认为的均等是底线的均等，也就是“在全国实现基本公共服务一致性的底线需求基础上，允许各地基本公共服务均衡化存在基准、范围和程度上的差异。”⑫这句话同样有表达不清和逻辑问题。

至于有人指出均等化不是平均化，那就错了。例如：王谦认为“均等化”不是平均化；⑬张勤也说，“公共服务的均等化不是平均化”⑭。根据现代汉语词典，均等就是平均。我们可以说，均等不是完全的平等，也不是完全的平均，而是一个相对平等、相对平均的概念，这种补充说明还是可以的，但把均等化说成不是平均化，那就是没有正确反映“均等”的意义了。

2.基本公共服务含义溯源

概念是时代的产物。1938年，德国公法学家福斯多夫(Ernst Horsthoff)首先提出基本公共服务(Daseinsvorsorge)⑮这个概念，他鉴于当时德国社会所发生的剧烈变迁而有此主张，他说，从工业时代起，“随着大量的人口聚集在拥挤的大都市里，于是就给个人的生存带来了新的状况和要求，这些状况和要求便是：一方面个人的‘可掌握的空间’⑯变小了，另一方面，因为科技和交通工具的发达，使得‘有效的生活空间’变得非常的大。因为个人可掌握空间的缩小，使得个人越来越无法自给自足。因此，他需要依赖一些保护安排(Vorkehrungen)，藉此，他本身那些无法自给自足的部分才得以满足，而且，即使没有可掌握的生活空间，还是可以生存下去。这些保护安排包括：瓦斯、水、电、污水管道、交通工具等等。这些需要的满足与个人的财产无关。[...]帮助人们满足这方面的需要，已经变成是国家的使命，这是国家，也包括地方政府，应该有的认识。完成该使命所需要的那些构成物，就是基本公共服务”⑰。福斯多夫看到的是当时整个社会生产结构的变迁，以及由此引发的个人生存责任的转变，换言之，个人生存的责任已经由个人转移到国家，原因很简单，水、电、瓦斯、交通工具为生存发展之必须，但都不可能由个人独力完成，而需依赖国家的力量。从福斯多夫对基本公共服务的认识，我们可以得到几点推论：

（1）国家职能随时代改变：当国家已经由农业社会转变为工业社会，导致个人生存必须的资源无法再由个人独自完成，必须加上政府的力量。换言之，原本不是政府的职责，但因为时代的改变，现在已经成为政府的职责。

（2）国民迫切需要，但无法由个人独力完成的生存发展必需品才能称为基本公共服务。

（3）基本公共服务的内容应随时代而增减。随着经济的发展和科技的进步，基本公共服务的内涵一定有所改变，例如：电报等在当时（1938年）的德国可能只是少数人能用上，但已被福斯多夫视为基本公共服务，但现在，电报已经式微了，取而代之的应该是互联网(Internet)，特别是在北、上、广、深、成都这些大城市。

（4）基本公共服务与个人财产无关。基本公共服务是为当地住民的需要而提供，不分贫富。

（5）基本公共服务具有公益使命，因此，价格不能依照市场法则。原因是一旦依据市场法则，基本公共服务的使命就无法达成。⑱例如：英国的火车票价极其昂贵，原因即在于它是市场价格，是私营企业为了获得利润最大化所形成的价格。

（6）基本公共服务的提供者通常只能是政府及公营企业：其原因即在于基本公共服务的公益属性，非为了营利，而民营企业的本质追求是营利，不可能赔钱做生意，而非政府组织和社会企业也没有能力从事基本公共服务的提供，原因在于基本公共服务的投入资金非常庞大，而且必须持续、长期经营。

3.基本公共服务主要特点

因为基本公共服务是为了满足当地人生存发展所不能少的财货或服务，那么，这样的财货或服务会不会有什么共同的特征？这里作者尝试做出以下推论：

（1）公益取向。理论上，它的提供者是政府或公营企业，因为他们的存在是为了实践公益，但如果万不得已，政府无法做到而赋予私部门提供某项基本公共服务的任务，那么，这时候政府必须负起担保责任。

（2）当地属性。它是为在当地（这里的当地是以行政区划为依据）生活的所有人，不是为少数人或特定人提供的，也不管住民是否有本地户口。

（3）它是基本的。这里的基本意指“不能没有”，是解决当地生存和发展问题“不能没有”的公共服务，反之，如果与生存和发展有关，但并非不能没有的，则不是基本公共服务。

（4）它是个人无法独力提供的。正是因为个人无法独力提供，才能成为基本公共服务。要是个人能独力完成，例如：就业、生育、住房，那就不是基本公共服务，只能是公共服务。

（5）平价。虽然基本公共服务的提供通常是有偿的，但不能太贵，一旦价格太高，当地人负担不起，自然违背了本意。因此，农村、贫困、偏远地区的水价、电价、瓦斯、客运的票价等，必须由国家适度补贴，让当地人负担得起。

(6)它必须是好的。好的基本公共服务必须满足以下条件：首先要有，其次要种类够、数量足、质量好、取用易、有效果。例如：义务教育是基本公共服务，那么，对偏远地区的学童而言，除了合格的教师之外，学校不能离学生家里太远，否则就不是好的基本公共服务了。

(7)它应该符合民意。只有当地人最清楚他们自己的需要，因此，政府应做好调查且开放通道，让当地人民可以参与基本公共服务的认定。

三、中德两国关于基本公共服务的认识

1.德国关于基本公共服务的认识

在德国基本法中并没有提到“基本公共服务(Daseinsvorsorge)”这个用语，而是在第28条第2项以“地方共同体的所有事务(alle Angelegenheiten der Örtlichen Gemeinschaft)”代替，负责解释宪法的德国联邦宪法法院将之理解为那些植根于地方共同体的需求和利益或者是地方共同体特别在乎的需求和利益。⑲然而，到底哪些是当地的需求和利益？哪些应纳为基本公共服务？必须由各自认定和决定。

福斯多夫认为，有两个判断标准来界定一项公共服务属不属于基本公共服务：“第一，服务关系之双方性；第二，个人对此服务关系之依赖性”。⑳所谓双方性是为了区别于人民单方面受到的国家救济，这种双方性通常存有对价关系，如：有偿用电、用水、用瓦斯；他认为上述两个准则足以解决最具争议以及原则性的理论部分。那么，基本公共服务的边界到底到哪里？每个人的判断自然是不同的，福斯多夫在其名著《行政作为服务主体(Die Verwaltung als Leistungsträger)》一书中指出，除了水、瓦斯、电、各种的交通工具、邮局、电话、电报、卫生医疗设施、老残病的照顾、失业救助等等。㉑

德国当今的基本公共服务包括五大领域：经济的、文化的、社保的、卫生的、教育的事业，具体而言是：供水和污水处理、垃圾清运、公路建设和清洁维护、对外交通、空间秩序、建筑工程管理规划、住宅经济、储蓄银行、文化活动、小学、中学、幼儿园、老人扶助、青少年扶助、社会扶助、卫生事业、医院、灾难防治、救护站等等。然而,由于上述范围还是很大，因此，有人提出“基本公共服务的核心任务”这样的概念，见表一。㉒

表一：不同人眼中的基本公共服务的核心任务

由上表可知，不同的学者/组织对于哪些属于基本公共服务的核心任务也有不同看法，但他们的共识是：水、电、瓦斯、公共交通这四项一定要由政府提供，而垃圾、污水、卫生、电信也是比较没有争议，也应该由政府提供的，至于广播、公安若作为基本公共服务的核心任务则不是那么必要。

2.国内对于基本公共服务的认识

（1）国内关于基本公共服务的界定

国内学界对基本公共服务的概念界定多有分歧。学者张立荣等将基本公共服务界定为“居民在生产、生活中共同享用的具有消费上的非竞争性、效用上的不可分割性以及受益上的非排他性的公共设施和服务”㉓。然而，基本公共服务不限于纯公共物品，我们知道，水、电、瓦斯等等都需要付费，都不是纯公共物品，而是准公共物品。

陈昌盛、蔡跃洲认为：“基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务，其规定的是一定阶段上公共服务应覆盖的最小范围和边界”㉔。该定义显得空泛、操作性不足。

安应民认为基本公共服务是基于尊重社会共识和经济发展水平的前提，“为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力、保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件”㉕。该定义的问题在于如果要实现人的全面发展，那么，所需要的社会条件就会很多，而不会只是基本的；陈海威等认为“所谓基本公共服务，是指一定社会经济条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中最有保障性质和平等色彩的服务类型”㉖。陈海威把基本公共服务视为最基本的人权，然而，最基本的人权究竟是什么？他的答案恐有斟酌的余地。此外，基本公共服务是不是最有保障性质和平等色彩的公共服务呢？应该不是，因为公共服务当中的国防、外交、司法、公安的保障和平等色彩明显高于基本公共服务。

根据国务院于2017年1月印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》,基本公共服务是指由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。在此定义之下，基本公共服务必须同时满足以下几个条件：①由政府主导；②保障全体公民生存发展的基本需要；③需与经济社会发展水平相适应。该定义面面俱到，但仍有一些需重视厘清之处：

①基本公共服务由政府主导，这没有问题，但具体提供什么样的公共服务，需要考虑民意的诉求，使政府所提供的公共服务符合民众的愿望。

②基本公共服务是要保障全体公民生存发展的基本需要还是保障当地公民生存发展的基本需要?作者之所以提出这个问题在于两者的指涉确实有所不同。前者例如：国防、司法、公安，这些公共服务没有中央与地方之分，也没有地域性的差别，是全国一体适用的。然而，基本公共服务的提供，目的在保障人民的生存发展需求，而不同地方在具体需求方面是有差别的，每个地方的气候地理条件、生活习惯、风土人情不同，因而具体需求也是不同的。

③需与经济社会发展水平相适应，这里的相适应是相对于什么样的水平？上海的水平？全国平均水平还是当地水平？需要更加明确。

④生存和发展的基本需要若能自行处理，这时候，政府是不是一定要介入呢？例如：计生监督协管，政府还需要把它列为基本公共服务吗？

⑤要对服务价格和品质作更清晰的描述，这个是基本公共服务的特征，因为如果服务昂贵，品质不够好，那就违背了基本公共服务的使命。

基于上述的分析，作者把基本公共服务界定为：为解决各地民众无法自给自足但又是生存发展所必需，应由政府担保提供之价廉质高的财货和服务。

（2）国内对基本公共服务范畴的理解与因此带来的问题

公共服务与基本公共服务是有区别的，至少在中文的语境上来讲是如此。既然如此，就不会出现所有的公共服务都能被列入基本公共服务的情况。那么，哪些公共服务应被视为基本公共服务呢？

胡鞍钢将基本公共服务分为教育、卫生、社会保障三方面㉗；杨永恒认为基本公共服务包括教育、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基础设施、环境保护等方面㉘。两种说法都过于粗糙，但前者的说法，虽然粗糙，至少“正中靶心”，因为教育、医疗和养老是目前多数中国人身上的三座大山；安体富、任强认为：基本公共服务应该是指与民生密切相关的纯公共服务。除去基本公共服务以外的服务,都属于一般公共服务,如行政、国防、高等教育、一般应用性研究等。㉙该定义对公共服务与基本公共服务作了区分，如国防、行政、高等教育等归于公共服务，这是本文作者所赞成的，然而，安体富等并未对“纯公共服务”做定义，他所说的纯公共服务与萨缪尔森所说的公共物品(public goods)是否为同一个概念？我们无从得知。此外，与民生密切相关一说也过于笼统。

曹静晖认为，基本公共服务的范畴是公民的基本权利，主要包括生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权㉚，这种界定的问题在于过于宽泛。郭小聪、代凯认为：“基本公共服务是公共服务范围中最基础、最核心和最应该优先保证的部分，包括基础教育、医疗卫生、社会保障和就业等领域。”㉛作者同意基本公共服务是公共服务范围中最基础、最核心的部分，但不认为“就业”列入所谓最应优先保障的部分，原因是还不够优先，也并非不能靠一己之力完成。

国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出，国家基本公共服务制度紧扣以人为本，围绕从出生到死亡各个阶段和不同领域，以涵盖教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等领域的基本公共服务清单为核心。上述的范畴界定有以下问题要认真探讨：

其一，要把公共服务与基本公共服务的运用范围更清晰地加以区分。

其二，应该把公共交通、电信、公用事业包含在基本公共服务之内，使之更利于当地人民的生存发展。因为，对外联络是一个人生存发展所必需，但这些载体，例如：公路、公交车、电话、水、电都不是能凭一己之力获得的，都必须依赖国家资本才能提供。

还应该特别重视的是，国家的规划在地方政府真正落实的时候，还可能出现以下问题：

①范畴仍然太大：相较于国家基本公共服务体系“十二五”规划通知，《“十三五”规划》已经把基本公共服务由原本十五个领域减少到包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域，但范围还可以再聚焦，有些则可以排除，有些则应该加入。

②缺少排序，重点不清楚：范畴界定显然是要方便各级地方政府的执行，但是，执行需有轻重缓急，从相关规划来看，并没有列出先后次序。一来效果不易展现；二来不容易追踪评鉴政策绩效；三来可能出现一种情况，容易做的、上级看得到的、对官员本身有好处的先做，至于那些不容易做的、上级看不到的、对自己没有好处的，就选择性地慢慢做、敷衍做或根本不做。

③浪费资源：有些被列为基本公共服务的公共服务，其实，不能说是基本公共服务，或者不具急迫性，然而，该项目因为被列为基本公共服务便有了财源，而这笔钱的使用，尽管名目没有问题，但对于当地人生存发展并没有太大帮助。

④服务不到位：正因为对基本公共服务的定义、范畴、方向和目标认识有误，就有不能提供给人民真正需要的基本公共服务的情况。有些基本公共服务并非当地民众真正的需要，容易造成该花的钱没花，不该花的钱花了的情况。

⑤绩效存假：由于《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》是有覆盖水平的要求，而各地方政府为了达成进度，可能出现数据造假、重数量不重质量、重短期效果不重长期效果的恶果。

⑥资金使用效率低：为了达成均等化的政策目标，政府不断加大财政投入，但在国家财政有限的前提下，一方面会排挤到其他重要施政，而另一方面，投注在基本公共服务方面的资金也会因时间压力而急于投入、审查不周以及用处不对，导致资金使用效率低下。

3.基本公共服务三层理论

从以上分析，作者认为，之所以造成对基本公共服务的界定及其范畴众说纷纭，原因还在于对于基本公共服务的认识不同，因此无法得出先后次序。那么，到底哪些公共服务应该纳入基本公共服务？有没有一个标准或依据？作者以为，基本公共服务的提供并没有所谓的宽派、窄派或中派之分，㉜而只有先后次序之分。此外，基本公共服务有其范围，固然不能太少，但也不能通包，为此，作者不揣浅陋提出基本公共服务三层理论（见图一），以作为政府提供各地基本公共服务的参考。这三层基本公共服务分别在保障各地人民的生存权、发展权和受助权。所谓受助权是指每一个遭遇困难的国民都享有受到国家、社会帮助的权利，划分的依据是该项服务的急迫性和重要性。

图一：基本公共服务三层理论

如图一所示，基本公共服务三层理论的第一层是生存层，目的在于保障个人的生存权。一个人生存所必须且需依赖政府者包括：安全饮用水、电、瓦斯和医疗等。其中，饮用水、电、瓦斯不能一天没有，没有就难以生存；而医疗虽非每天需要，但是，一旦生病就可能丧命，因此，仍被列为生存权的范围。该层的服务提供有对价关系，但价格须是当地人负担得起。

第二层是发展层，目的在于提供个人发展所必须，且需仰赖社会才能获得的公共服务，这当中又分轻重，重者包括：义务教育、公路、客运、电话等等；轻者包括：幼儿园、垃圾清运、污水处理、各种交通工具（高速公路、铁路、机场、航运）、邮局、（村镇）银行、互联网等、灾难防治、公共安全、广播和电视、图书馆等等。该层服务也是对价关系，但也须当地人负担得起。

第三层是扶助层，目的在于保障国民的受助权，提供：老幼残扶助、养老院、育幼院、社会福利救济等等。该层服务主要由国家财政支出，受助者免费或部分负担享有。

关于残疾人生存发展所必需也必须列入基本公共服务范围，因为他们的需要与一般人不同，需要特别照顾，尤其是残疾人的就学、医疗和就业，更需要政府的支持。

基本公共服务之所以要区分三层，一是考虑到国家财政有限；二是考虑到轻重缓急有所不同：先生存、再发展、再救助；三是考虑到受众多寡：全体都必需的为先，特定群体必需的为后。当然这种划分既是不得已，也是必要的，随着国家财政越来越好，基本公共服务的范围可以不断扩大。

如果上述理论有合理性的话，那么，政府的当务之急应该先解决全国1.1亿农村人口的饮用水安全问题、几十万人没有电的问题以及农村还没有公路的问题。㉝这些是基本公共服务中的核心领域了。

四、基本公共服务应该均等化还是多样化

1.如何认识基本公共服务均等化

为什么要均等？是因为我们认为均等才是正义的。然而，均等一定就是正义的吗？不然。何谓正义？作者认为，正义就是获得他该得的。因此，在一个社会里，正义的体现存在两种方式，一种是透过一致化，大家都一样，例如：法律面前人人平等，如果有人作奸犯科而逍遥法外，那么这种不平等就是不正义的；另一种则必须透过不平等，才能显现正义，例如：按劳计酬是正义的，相反的，如果懒惰的人跟勤劳的人拿的工资一样，那就是不正义；换言之，并非只有均等才是正义的，不均等也可能是正义的，完全视均等的对象而定。因此，为了达成真正的正义，我们必须区分哪一种情况下适用均等化？哪一种情况下不适用均等化？

（1）无论如何无法均等的要素

均等化的基本公共服务并不正义，原因是决定基本公共服务的因素当中，有些因素是再怎么改变都无法均等，而这种不均等既是自然现象，也很难说有绝对的好坏之分。那么，哪些前提要素是无法均等的呢？

首先是地理条件。每一个地方的土壤肥力、矿产、地理位置、地形、气候、水域都不同。

其次是人文条件。每个地方有它的形成轨迹，像西安、洛阳、成都、北京等历史名城，这些条件并非其他地方所能拥有，也会影响到各个地方的基本公共服务。

其三，人口条件。各地方的人口数量、密度、素质、年龄结构、性别比例都不同。

其四，产业所需条件。一、二、三产业各有不同的环境要求，就如同一家五星级酒店不会开在农田里，市中心也不会有一块稻田，因此，城乡差异是必然的。

其五，政治因素。最明显的例子就是深圳。1979年，深圳还只是一个人口2万人的贫穷小镇，在成立经济特区之后，短短不到四十年时间，常住人口已达1138万（2015年底），这种机会并不是每个地方都能获得的。

其六，就业机会、人均收入和物价水平都不同。因此，如何要求地方公共财政大体均等？

其七，主政者的偏好。有的领导重视教育，有的重视经济，不同的领导有不同的侧重点，这一点也是不可能均等、不需要均等的。

其八，生产要素流动。资金、服务、货物、人员这些要素如何流动、流动多少，都不是人力所能掌控的，政府只能以政策施加影响，但无法决定。

正因为每个地方的条件不同，导致每个地方所扮演的功能角色不同，而有不同的基本公共服务，这才是正义的。这里需要补充以免引发误会的是：有些农村的基本公共服务不足，这方面确实应该赶快补足，但不是均等化。

（2）基本公共服务能均等吗？

每一个地方有它应有的基本公共服务，每一个地方的基本公共服务不一定相同，既然如此，如何均等？例如：北京的基本公共服务至少要有：中央政府机关、国际机场、大学、人民银行等等，但是，一个小地方就不需要，这是因为每一个地方的人口规模、功能和定位不同。即使是大城市，北京、上海、深圳、广州的基本公共服务也只能说大致相同，而不会完全一样，因为每一个地方有它的发展定位。例如：北京因为是首都，所以，国务院、全国人民代表大会一定是设在北京的，这是首都的基本公共服务。没有国务院的北京就不是首都了。换言之，每一个地方的功能定位决定了它的基本公共服务的内涵，而不是均等化决定的。

当然，城市的基本公共服务也与农村不同。在农村不属于基本公共服务的，可能在城市却是必需的基本公共服务，例如：交通警察。在城市，必须有交通警察，否则城市无法运转；在农村，则不需要，否则就是浪费人力资源。因此，我们可以如此下结论：一个地方的人口越多、商业活动、政治文化活动越频繁，它所需要的基本公共服务就越多，否则，这个地方就无法有效运转。反之，一个地方人口越少，产业活动越单一，它所必需的基本公共服务就越少，这才是正义。

此外，我们可能还认为，只有农村的基本公共服务才会不够，不认为城市的基本公共服务也会不够，可是事实上，我们很多城市的基本公共服务还是不够的。例如：吴晓琪的跨国比较研究就指出，相对于纽约、伦敦、巴黎等国际大都市，我国大城市的基本公共服务中的义务教育年限、道路面积率、公交出行分担率、空气质量是做得比较差的。㉞

基本公共服务的均等是无法想象的，尤其是从空间的角度来看。一个简单的例子就是，每一个小学生到他的学校的距离会一样吗？固然，绝对的均等不可行，即使是相对的均等也不应该是政策目标。城市有城市的基本公共服务，大城市有大城市的基本公共服务，农村有农村的基本公共服务，因此，如何能相对均等？即使相对均等做到了，对各式各样、大小不同、需求各异的城与乡又有何意义呢？基本公共服务就像每一个人要穿的衣服，虽然每个人都必须有衣服穿，但由于每个人的高矮胖瘦、颜色、款式偏好都不同，因此，怎么可能要求均等化呢？

再者，就算均等是立足于所谓的最低标准，但是，这最低标准是多少？可不可能具体？能不能有个数字？在此，我们用一个极端的例子来说明。假设基本公共服务均等化的均等是人均财政投入一元，那么，这样低标准的均等化有何意义呢？何况，均等不只涉及可测量的数字，还涉及质量、可及性、效果，这些又如何能均等？

“为什么会有城乡（区域）差异？”这问题背后是错误的假设：差异是不正常的，没有差异才是正常的。然而，城乡（区域）的差异其实是正常的。每一个地方的自然禀赋不同，因此，每一个地方的发展机会和发展能力也就不同，再加上户口隔离政策和资源过度集中在特定城市、地区、人群，于是才使得基本公共服务越来越不均等。换言之，城乡差异没有不正义，不正义的是一些政策以及财政资源使用的地方不对，让很多人感觉受到歧视。

2.基本公共服务应该实现多样化

所谓的基本公共服务均等或大体均等，作者认为这样的目标并不现实，而且很可能出现以下情况：

(1)徒增争议：均等概念容易引起误解。虽然政府以及一些学者一再解释，均等化不是平均化，但仍会让人以为，既然是均等化，那么，每个地方的基本公共服务也会像大城市一样，有大医院、有大学、有便利的交通网……，这便导致那些没有这些设施的地方心生怨怼，说政府言而无信，不然就是说“是不为也，非不能也”㉟，于是，大家都陷入均等化的泥淖而爬不出来；

(2)千城一面：均等化以及标准化的基本公共服务所造就的同质性，让每一个地方看起来大同小异，除了让人感到无趣之外，也会发生重复建设、资源浪费的结果；

（3）增加造假腐败：为了完成上级交付的任务，地方政府很可能造假；且由于国家基本公共服务体系庞大，中央政府必然给予地方政府很多经费，这可能诱使地方官员腐败，使得基本公共服务的质量受到不良影响。

（4）加剧不均等：原因是创造了加速农民外流的条件，导致农村更加萧条，城市更为繁荣，结果，更为不均等。其实，提供基本公共服务不是为了均等，而是确保当地人拥有生存和发展所必需的财货和服务，仅此而已。

（5）影响大城市的国际竞争力：理论上讲，如果认真落实公共财政均等化，那么，农村的平均财政收入增加了，城市的平均财政收入减少了，一旦如此，就不利于大城市的基本公共服务建设，连带影响到大城市的国际竞争力。

经由上述分析，不管是均等或是大体均等都不是好的战略目标，因为这样的目标无法让整个社会更接近正义，事实上，也做不到，反而起到反效果。那么，若不是均等化，那应该以何为目标？作者以为多样化的效益更大，能增强执政的正当性。

首先，由于每个地方的需求不一样，如果基本公共服务能够量身定制，并让当地民众参与讨论基本公共服务的构成、数量、设计，那么，政府所提供的服务必更契合当地人民需要，自然提升了人民的满意度。此外，基本公共服务的多样化除了能满足当地民众的基本需求之外，还能挖掘具有潜力的官员，藉此拔擢国家栋梁，这对于国家发展而言，无异于一箭双雕。

其次，能释放人们的创造力和积极性，有助于地方发展各自的基本公共服务，培养自我负责的精神。于是，国内大城市更能与国外大城市竞争，小村子也能有自己的特色，农村空心化情形便可减少。而且，正因为每个地方的基本公共服务的多样化，所以，每个地方看起来都不一样，能为各地方的旅游经济增加亮点。

再次，能够提升资源利用率。人对于自己感兴趣的事情，动力最强，也能把它做最好，而多样化的基本公共服务就能有这样的效果，即效率最高，成本最低，还能减少浪费。

五、结论

基本公共服务是当地人民生存发展所必需，非全国人民生存发展所必需，因此，两者的范畴有所不同。此外，基本公共服务的范畴并非没有边界。那么，它的边界在哪里呢？作者提出三层理论，作为判断的依据。首先在生存服务方面，政府应先保证境内每个地方、每个行政村、自然村，至少都拥有安全饮用水、电、瓦斯和卫生室；其次是发展服务部分，这一部分范围很广，但至少要有义务教育、公路、电话、邮局、垃圾清运、污水处理、大众运输工具、储蓄银行、医院等等；第三层是扶助服务，这包括鳏寡孤独废疾者皆有所养。

由于国家财政有限，也为了便于看到效果，基本公共服务的范围必须适中、准确。相较于“十二五”规划，虽然“十三五”规划中的基本公共服务的领域已经大为减少，但仍有调整之必要，并先从核心领域的基本公共服务提供起。既然是基本公共服务，那么，不管是沿海还是内陆、农村还是城市，就必须由政府提供。为此，政府应全面调查，最好是由下而上提出需求表，划分轻重缓急，规划时间，分期投入，一步一步完善。

虽然同样是生存发展，但是城市和农村的需求并不相同，上海和西藏的需求自是不同，因此，它们的基本公共服务也不同，这是不能均等的，最好的做法应该是多样化，适性发展，使当地人都愿意待在故乡、喜欢故乡、建设故乡。

基本公共服务的提供就是为了满足当地人民生存发展的基本需求，只要政府把这件事情做好了，政府的责任也就尽到了。至于均等化，则不是一个问题。

注释：

①董立人：《城乡基本公共服务均等化与政府责任恪守》，《行政论坛》2009年第2期。

②刘德吉：《国内外公共服务均等化问题研究综述》，《上海行政学院学报》2009年11月。

③安体富、任强：《公共服务均等化：理论、问题与对策》，《财贸经济》2007年第8期。

④常修泽：《中国现阶段基本公共服务均等化研究》，《中共天津市委党校学报》2007年第2期。

⑤本文作者认为，这里应该是权利(Right)而非权力(Power)。

⑥项继权：《基本公共服务均等化:政策目标与制度保障》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2008年第1期。

⑦刘明中:《推进公共服务均等化的手段(上)——财政部副部长楼继伟答本报记者问》,《中国财经报》2006年2月7日。

⑧贾康：《区分公平与均平把握好政府责任与政策理性》,《财政研究》2006年第12期。

⑨张玉玲：《从和谐视角看公共服务均等化——访贾康》，《光明日报》2006年11月23日。

⑩郭小聪、代凯：《国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估》，《中国人民大学学报》2013年第1期。

⑪中国(海南)改革发展研究院：《基本公共服务与中国人类发展》，经济出版社，2008年，第13页。

⑫曹静晖：《基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径》，《华中科技大学学报》2011年第1期。

⑬王谦：《城乡公共服务均等化的理论思考》，《中央财经大学学报》，2008年第8期。

⑭张勤：《论推进服务型政府建设与基本公共服务均等化》，《中国公共行政》2009年第4期。

⑮基本公共服务在德国称为Daseinsvorsorge，有人把它翻译成生存照顾，虽然从字面上翻译成生存照顾并没有错，但是，从福斯多夫所阐述的内涵来看，则不宜，原因是福斯多夫所阐述的Daseinsvorsorge，并非只有生存照顾，还包括发展所必需，因此，笔者认为将之翻译为基本公共服务会更适合。

⑯所谓可掌握的空间(beherrschter Lebensraum)指人们身为主人并加以拥有的空间，也就是住家、庭院、自己的田地等。所谓有效的空间(effektiver Lebensraum)，指人们在生活所需的空间里，能够确实掌握并操纵者。见：陈新民：《公法札记》，法律出版社，2010年，第43页。

⑰Ernst Forsthoff:Der Staat der Industriegesellschaft,1971,S.75f.

⑱Christian Holz-Rau,Stephan Günthner,Florian Krummheuer,Daseinsvorsorge ist keine Dortseinsvorsorge,Informationen zur Raumentwicklung Heft 7.2010,S.489-504:489.

⑲德国联邦宪法法院判决BVerfGE 79,127,151,Rastede-Entscheidung.

⑳转引自：陈新民：《公法札记》，第63页。

㉑Forsthoff,E.:Die Verwaltung als Leistungstr?ger.-Stuttgart,Berlin 1938,S.7,12,42 ff.

㉒Proske,Matthias,2011,Demographische Wandel und Daseinsvorsorge,S.119f.

㉓张立荣，李军超，樊慧玲：《基于收入差别的农村公共服务需求偏好与满意度研究》，《中国行政管理》2011年第10期。

㉔陈昌盛，蔡跃洲：《中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估》，《财政研究》2007年第6期。

㉕安应民：《构建均衡发展机制——我国城乡基本公共服务均等化研究》，中国经济出版社，2011年。

㉖陈海威，田侃：《我国基本公共服务均等化问题探讨》，《中州学刊》2007年第3期。

㉗胡鞍钢：《中国多维不平等与公共财政体系构建》，《经济活页文选》2005年第6期。

㉘杨永恒：《政府绩效评估专题:政府绩效评价中的公共参与：述评、实践与启示》，《兰州大学学报(社会科学版)》2008年第3期。

㉙安体富，任强：《公共服务均等化：理论、问题与对策》，《财贸经济》2007年第8期。

㉚曹静晖：《基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径》，《华中科技大学学报》2011年第1期。

㉛郭小聪，代凯：《国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估》，《中国人民大学学报》2013年第1期。

㉜刘德吉：《国内外公共服务均等化问题研究综述》，《上海行政学院学报》2009年第6期。

㉝国家发展和改革委员会副秘书长范恒山说，“到去年(2013)底，全国‘十二五’规划内还有1.1亿农村人口的饮水没有达到安全标准。...，大概35%的建制村没有通沥青或者水泥路。另外，农村还有几十万人用不上电”。见全国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/zxbg/ 2015-01/05/content_1892585.htm

㉞吴晓琪：《国内外城市的基本公共服务比较研究》，《现代交际》2013年第6期。

㉟代表“舌战”：公共财政均等化不为还是不能？http://sh.eastday.com/m/2015shlh/u1ai8557659.html

Social Justice and the Equalization of Basic Public Services

Liu Mingde

At present,the equalization of basic public services is an important guideline for public policy in China.However,both terms "basic public services"and"equalization"lead to problems.The macro-system of basic public services sketched out by the State Council is difficult to implement.In particular,social justice cannot be realized through the equalization of basic public services between regions and between urban and rural areas.In practice,it is very likely that the goal of equalization of basic public services cannot be achieved but will instead intensify disparities.Therefore,this paper argues that basic public services should not be equalized but diversified.To that end,the author proposes a three-layered theory of basic public services as a yardstick for local governments to determine whether certain public service should be provided or not.

Basic Public Services;Equalization;Urban-rural Differences;Three-layered Theory

（责任编辑矫海霞）

D035

A

1009-3176（2017）04-071-（12）

*本文系国家社科基金重大项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系研究”（14ZDA030）和国家社科基金一般项目“县域社会治理质量差异及其影响因素的实证研究”（16BZZ061）的阶段性成果。

2017-5-30

刘明德男（1969-）四川大学公共管理学院特聘副研究员德国柏林自由大学政治学博士