影响民族地区公共冲突治理的主要因素及政府有效治理*

杜孝珍

（天津师范大学，天津300387）

影响民族地区公共冲突治理的主要因素及政府有效治理*

杜孝珍

（天津师范大学，天津300387）

公共冲突是事关公共利益的冲突。随着社会变迁与利益格局变化，我国公共冲突问题日益凸显。基于特殊的地理位置和多民族、多宗教的文化背景，民族地区的冲突治理问题更为复杂。有效治理冲突是民族地区各族群众的期望，也是推动全国冲突治理体系现代化的内在要求和总体国家安全观的核心要义。目前，国际地缘政治、经济社会发展、民族宗教文化以及传统管理体制是影响民族地区冲突治理的主要因素，需要治理主体创新理念、严厉打击“三股势力”、探索长效机制、构建开放式治理格局来因地制宜地有效治理公共冲突，实现民族地区的社会稳定和长治久安。

民族地区；公共冲突；公共冲突治理；影响因素

冲突是意见不一致所导致的矛盾和对立，公共冲突是指事关公共利益的冲突。①公共冲突是典型的公共政策问题。根据陈庆云对政策问题的界定②，本文认为公共冲突应具有五个核心要素：第一，它是客观的社会现实，即冲突涉及的事项是公共事项或危害公共安全、公共秩序等公共利益的个体间事项。第二，它被主观察觉与认知。少数权威人士或大多数民众觉察或认知到差异、矛盾及冲突的存在。第三，它体现了价值、利益与规范的冲突。主体感觉到权利被剥夺、被侵犯，相对剥夺感越大，产生冲突的可能性就越大。第四，它是团体的活动与力量。一般表现为群体性的政治冲突、劳资纠纷、社区冲突、征地拆迁冲突等。第五，它是政府有必要解决的。冲突危及公共利益，是属于政府“要管的”，同时冲突的控制与化解在政府能力范围之内，属于政府“管得了的”。

公共冲突被赋予了双向功能——影响社会稳定的负面功能和建设性的正面功能，尤其是非对抗性冲突以及利益性冲突在一定程度上会发挥“报警器”与“减压阀”的作用。任何一个社会都不可能完全消弭公共冲突。公共冲突治理的目的在于将公共冲突限定在理性、可控的范围之内，增强其正面功能、减弱其负面功能，最大限度地增进公共利益。公共冲突治理包括相互区别又相互依赖的三个层次，即冲突处置、冲突化解和冲突转化。冲突处置是第一层次，主要功能是控制冲突，快速降温，防止升级蔓延。第二层次是冲突化解，主要功能是缓和紧张关系，促进各方合作。第三层是次冲突转化，最关键，要找出根本原因，从源头上遏制冲突产生。③

基于特殊的地理位置和多民族、多宗教的文化背景，民族地区的冲突治理问题更为复杂。有效治理冲突是民族地区各族群众的期望，也是推动全国冲突治理体系现代化的内在要求和总体国家安全观的核心要义。民族地区公共冲突具有哪些特点、有哪些影响因素？当冲突与矛盾成为社会常态后，如何对其进行常规性的，而非应急性的管理？除了司法调解、人民调解和行政调解这些传统的矛盾化解途径之外，还有哪些冲突控制与化解的制度增量？这些问题都成为有效治理民族地区公共冲突必须要解决的问题。

一、民族地区公共冲突的特点

随着社会变迁与利益格局变化，我国公共冲突的类型日益多样化、复杂化。就民族地区而言，这种复杂性不仅带有全国的普遍性，也带有自身的独特性。

（一）政治性冲突形势依然严峻

边疆民族地区历来是我国国土安全和政治安全的战略屏障。与国内其它地区不同，民族地区在冲突类型不断多样化的同时，政治性冲突形势依然严峻。以新疆为例，“7·5”暴力恐怖事件以来，新疆的社会形势整体可控、整体向好，但仍处于“三期叠加”时期（暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期），“三股势力”对于新疆社会稳定的威胁依然存在。仅2014年上半年，新疆就连续发生了十几起严重袭击事件，远超往年平均值，新疆乃至全国的社会安全成本不断上升。④2014年，新疆公安干警的牺牲率是全国公安干警的5.4倍；新疆基层干部猝死在工作岗位上的有230多人，大大超过全国平均数；⑤2013至2016年新疆公安战线牺牲干警127名。

新疆暴恐活动具有强烈的政治目的，以团伙式、家族式、独狼式对社会公众、公共权力部门、公共交通等实施犯罪。2015年以来，在中央和新疆维吾尔自治区政府和各族群众的共同努力下，打击“三股势力”和加强综合治理的措施成效显现，暴力恐怖事件呈明显下降趋势。除2016年皮山县“9· 10”暴力恐怖事件、墨玉县“12·29”袭击县委大院事件、2017年皮山县“2·14”暴力袭击事件外，绝大多数暴恐活动在萌芽状态就被打掉。但是，暴恐活动产生的深层根源不会在短期内消失，特别是在严打高压态势下，还会出现一些新的变形。因此，民族地区公共冲突治理的重点依然是有效控制和处置突发性危机事件，将暴恐事件的危害降到最低点。

（二）利益性冲突呈加速度增长

在与全国共同建设小康社会的进程中，民族地区的社会转型、结构变化、体制改革不断推进，劳资纠纷、征地矛盾等利益性冲突也呈加速度增长。学者蒲晓刚对多民族地区社会利益矛盾成因问题进行了问卷调查，当问及“多民族地区社会利益矛盾的主要原因”时，90．85%的被调查者选择“经济原因”，其它选项占比从高到低依次为65．24%选择“官民冲突”，选择“民族宗教冲突”“政策或法律缺失”“资源环境冲突”以及“文化冲突”的比例分别为39．93%、39．63%、36．59%和27．13%。⑥问卷调查显示，多民族地区的冲突是政治、经济、社会、民族、宗教、资源等多重因素叠加的结果，由经济原因导致的利益性冲突越来越突出。

（三）公共冲突事件的诱因交叉叠加

民族地区存在两种冲突事件，即一般冲突事件和敌对势力策划的、具有分裂国家性质的暴力恐怖事件。在以往较长一段时间内，这两种冲突事件基本发生在各自不同的领域，交叉叠加不多，相互影响也较小。但近年来，两种冲突相互叠加、催化及转换的现象时有发生。“如一些跨境走私物品可能会成为极端势力所需的暴恐、通信器材；部分地下讲经活动或非法宗教聚集，可能会演变为极端思想传播和暴恐活动策划的温床；非法越境人员中有一部分就是出境接受极端组织培训或参加‘圣战’的成员；普通的民间纠纷、治安问题也会被别有用心地赋予民族宗教色彩；这其中最重要的原因是分裂主义势力改变了活动策略，刻意利用边疆民族地区经济社会发展过程中各种阶段性问题，制造或扩大社会矛盾，煽动族群间仇视情绪，并借力犯罪势力获取资源。”⑦

以地下讲经活动为例，法律规定违反宗教法规，擅自开办经文学校，私带宗教学生属于非法宗教活动。但“三股势力”依然通过非法私办经文学校，利用信教群众朴素的宗教感情，宣扬民族分裂、极端宗教和暴力恐怖思想，进行渗透破坏活动。近年来，地下讲经活动的隐蔽性、分散性、异地性和流动性等特征越发明显。有的甚至在沙漠深处挖地道进行非法讲经，预约教经、主动上门送经、网络教经、家庭式教经等方式不断出现。此外，有些讲经点专门招收幼儿，具有极大的危害性。据天山网报道，2012年6月6日，和田公安机关接到群众举报，称其孩子和数名儿童被非法教经点控制。解救过程中，犯罪嫌疑人引燃爆燃装置，引发火灾。公安民警奋力灭火，54名儿童全部被解救，其中12名烧伤儿童被迅速送往医院救治。⑧“非法宗教活动易导致宗教狂热，宗教狂热易导致宗教极端思想，宗教极端思想易导致暴力恐怖犯罪事件的发生。”⑨

二、影响民族地区公共冲突治理的主要因素

民族地区的公共冲突事件，即使是与其它地区相同的冲突类型，由于与特殊的地缘位置、经济社会条件、民族宗教文化等因素叠加也会变得更为复杂。

（一）国际地缘政治因素

敌对势力的渗透与煽动以及特殊的地缘位置是民族地区公共冲突治理环境与国内其它区域的显著区别之一，这也增加了公共冲突有效治理的难度和强度。

1.敌对势力的渗透、煽动与操控

纵观民族地区多起公共冲突事件，背后都有国内外敌对势力在操纵，他们借口人权、宗教、民族等问题，推波助澜，制造分裂，严重影响民族地区社会稳定和公共安全。“9·11”事件以来，美国为了控制中西亚地区，把新疆作为对我国实施“分化、西化”战略的突破口，利用多种途径进行渗透、颠覆。

一是利用政治性、宗教类非法出版物和反动宣传品散布民族分裂、宗教极端和暴力恐怖主义思想。首先，传播渠道隐蔽性强。由公开出售转为地下销售；由推销到免费赠送；由经济为目的转变为以政治为目的。其次，来源途径广泛，跨地、跨省、甚至跨国界的情况越来越突出。第三，种类繁多。呈现出规模化、专业化、集团化、高科技化的发展趋势。第四，传播媒介多样化。随着信息科技的发展，非法出版物和反动宣传品的传播由图书、报刊和音像制品等传统介质，向网络音视频、移动存储介质等电子产品转移⑩。更为关键的是这些非法制作、传播、销售的影视作品和电子产品与非法宗教活动相互交织，催生宗教极端思想和暴力恐怖活动不断升级。2014年“7·30”大毛拉遇害案中，以艾尼·艾山为首的暴徒以实施恐怖活动为目的，非法聚集，听、看暴恐音视频，实施杀害爱国宗教人士。

二是利用组织化手段加剧渗透。除了“东伊运”等境外宗教极端组织之外，“伊扎布特”“伊吉拉特”是近年来“三股势力”向我国实施渗透颠覆的主要组织化手段。“伊吉拉特”是伊斯兰极端组织，极力鼓吹出境参与“圣战”，即境内宗教极端分子设法出境，投靠境外“东伊运”等恐怖组织，接受暴恐训练后潜回境内，建立组织，发展成员，实施暴恐活动。该组织以宗教思想较为浓厚的年轻人，尤其是在校学生为主要发展对象。

三是将妇女、青少年、党员干部、宗教人士作为重点对象。他们有针对性地将贫困学生、学生党团员、干部和学习成绩好的学生作为重点对象，以资助贫困生等方式进行渗透。他们简化宗教形式，一方面用宗教冲击学校教育，怂恿学生到宗教场所做礼拜；另一方面鼓励学生在接受学校教育过程中用默默诵读经文方式做礼拜，达到控制学生思想的目的⑪。二是提出所谓“妇女行动”的口号，企图让妇女成为非法宗教活动的主力或破坏活动的直接实施者。三是迫使党员尤其是党员领导干部信教，并通过党员信教，向基层组织渗透。四是拉拢清真寺主持，争夺宗教领导权，对不屈从压力，坚持原则，特别是拥护党的领导和社会主义制度，维护祖国统一和民族团结的爱国宗教人士进行人身攻击，甚至谩骂、威胁和暗杀。

2.特殊的地缘位置与历史渊源

我国与十几个国家接壤，陆地边界线2.28万公里，其中，有1.9万公里在民族地区。全国123个边境县几乎都在民族地区，有34个民族与境外同一民族跨界而居。⑫与国内其它地区冲突治理主要涉及政治安全与社会安全，即对内安全不同，民族地区更要注意在经济全球化背景下安全问题的跨境性，即对外安全问题。新疆拥有3500公里长的边境线和6个过货口岸，占我国陆地边界的七分之一。世居的少数民族与毗邻的中亚五国在语言、民族、宗教、风俗等方面较为相似，甚至存在着同宗同源的关系。地理位置与民族宗教的紧密联系使得中亚五国的安全格局会对新疆及西北边疆产生巨大影响。此外，西南和西北民族地区分别毗邻世界上两大毒源地——“金三角”和“金新月”，是毒品入境的必经区域和毒品犯罪的重灾区。走私、军火交易、人口买卖、宗教文化渗透等案发数量越来越多，公共冲突的诱因不断增加。特殊的地缘位置要求民族地区的各级政府具有宽广的国际眼光和普遍联系的思维，从关注内部不稳定因素向关注内外不稳定因素及其互动转变，提升公共冲突治理水平。

（二）经济社会发展因素

新中国成立60多年来，民族地区经济发展实力不断增强，社会发展进入新时期。但与此同时，由于民族地区大多地处山区及边疆地区，地理环境较为恶劣，交通、电力等基础设施相对落后，发展基础薄弱。虽然国家不断加大对民族地区发展的投入力度，但特殊自然地理条件造成的发展困境一时难以克服，经济发展水平与其他省份尤其是东部沿海地区存在较大差距。如表1所示，全国八个主要民族地区中，除内蒙古自治区外，其它民族地区2015年人均GDP和居民可支配收入均低于全国平均水平，与东部发达地区的差距更大。

表1 主要民族地区人均GDP及居民可支配收入情况（2015年）

“收入分配差距大的社会比收入分配差距小的社会显得缺少亲善、缺少信任度和充满敌意。因为不公平的收入分配使人们更容易感受到压力和孤独，更容易苦恼和精神不安。相反，越是收入分配公平的社会，社会凝聚力就越强。”⑬收入分配差距在一定程度上会成为影响社会心理、形成差异与落差的一大诱因。

另外，经济发展水平在一定程度上也影响着社会保障的供给水平。截至2014年底，云南省共有专业公共卫生机构1328个，公共卫生机构人员25406人，每千常住人口公共卫生人员数为0.54，低于0.64的全国平均水平。⑭另外，由于底子薄、历史欠账较多等原因，民族地区公共文化基础设施建设水平也低于全国平均水平。2015年全国电视节目综合人口覆盖率98.77%，广播节目综合人口覆盖率98.17%。全国八个主要民族地区中，除内蒙古自治区、宁夏回族自治区外，其它民族地区均低于全国平均水平。2015年全国人均拥有公共图书馆藏量0.61册，除青海省、宁夏回族自治区外，其它民族地区也均低于全国平均水平，与上海、北京等地的差距更大（见表2）。2015年广西壮族自治区互联网上网人数1761万，居八个主要民族地区之首。西藏囿于特殊的地理条件制约，只有142万。广东与山东分别为7768万和4789万（见图1）。还有一个问题是民族地区的大多数边境乡镇都可以清晰地收听或收看到接壤国家的广播电视节目，而收听或收看到我国广播电视节目情况却不容乐观。至2011年，电视已在新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州所有乡镇得到普及，但是柯尔克孜语电视语种覆盖率不到10%，柯尔克孜语广播每天只有2个小时。除三县一市外，克州所有乡镇都看不到柯语电视节目。⑮边境居民不能及时了解党的政策和感知国家发展繁荣的进程，在一定程度上会影响民众的文化归属感和国家归属感。

表2 广播电视节目综合人口覆盖及人均拥有公共图书馆藏情况(2015年)

图1 互联网上网人数统计图(2015年)

社会心理是对经济基础以及政治上层建筑的一种不系统的、不定型的、自发的反映形式，在一定的社会生活实践中形成，又作用于社会生活实践。民生需求心理是对社会物质生活条件的直接反映。民族地区的收入差距及社会保障服务水平的不平衡造成人们的民生需要得不到有效满足，不仅会挫伤各族群众的创造热情，而且会使人们心理失衡，甚至产生不满、质疑、反叛、剥夺感等消极心理。一旦被敌对势力所利用，势必会对民族地区的公共安全带来巨大影响。正如学者马凤强所说：“相对落后的经济和文化，弱化了一些少数民族群众对党和政府的信赖感，也为民族分裂分子挑拨民族关系、煽动民族情绪、攻击党和政府提供了口实。”⑯

（三）民族宗教文化因素

由于不同民族和宗教并存，民族地区成为各民族思想与文化碰撞、交流和融合的交汇点，社会影响因素多样性、丰富性、复杂性较为显著。因此，民族地区公共冲突治理需要考虑到民族心理、文化、习俗及宗教信仰等诸多因素。

信念、价值或利益上的差异是冲突的主要表现。民族地区中的各个民族都有各自独特的民族文化和风俗习惯，有些民族还有自己的宗教信仰。应该说，各民族文化都是中华文化的重要组成，都是中华文化中的瑰宝，但相异的多元文化使得多民族地区的居民在民族交往的过程中有可能会引发摩擦和矛盾。据学者蒲晓刚调查，61%的被调查者倾向于与本民族做邻居；不会其他民族语言的占38%；愿意与其他民族交往的占78%，但在交往过程中存在一些障碍性因素，如语言不通(76%)、宗教信仰不同(6%)、风俗习惯差异(14%)等。⑰一般来讲，居住格局、语言相通情况、民族交往意愿等不仅是衡量民族关系的重要指标，也是判断分析民族交往、沟通、融合情况的参考系数。相较于其它地区，民族地区出现差异的影响因素更为复杂。

另外，境内外敌对势力以宗教为掩护，大肆宣扬宗教极端思想，进行渗透颠覆活动，致使民族地区的治理环境越发繁复。“在新疆，宗教极端思想已经影响到了信教群众正常的生活秩序。如结婚不允许跳舞、丧事不允许哭泣、结婚不领取政府颁发的结婚证、离婚也不领取离婚证，而是通过宗教念经。”⑱另外，“‘泛清真化’是目前‘三股势力’在新疆发起的又一场无硝烟的战争。所谓泛清真化，就是一切物品都要是清真的。目前，在新疆出现了清真菜刀、清真牙膏、清真马路、清真银行、清真钱币、清真结婚证等让人匪夷所思的现象。一些群众受到泛清真化的影响，不走政府修建的马路，认为不清真；不住政府修建的安居房，认为不清真；不去政府修建的银行，认为不清真等等。”⑲“三股势力”企图假借宗教教义之名，制造极端宗教氛围，严重破坏了正常的社会秩序和治理环境。

（四）传统管理体制因素

我国正处于经济转轨、社会转型的复合时期，新旧体制和观念激烈地碰撞与交锋，并在一定程度上引发冲突能量不断升高。一方面，公共冲突问题异常突出；另一方面，有效的新治理模式尚未形成，新旧体制之间未能及时衔接、需求与供给之间未能有效弥合，为公共冲突的爆发提供了“政治机会”。

1.社会转型导致传统冲突管理体制效能弱化

社会变迁是当前我国公共冲突频发的一般客观因素。社会主义市场经济体制的建立和发展，使我国的社会结构从纵向等级制约的行政化结构逐渐转变为平权相互制约的社会化结构。这一变化一方面导致公共冲突形态由行政化转变为社会化，另一方面也使传统冲突管理体制的管理效能趋于弱化（见表3）。⑳

表3 冲突治理体制由行政主导向社会主导的变迁

在日益社会化的治理结构下，传统冲突管理体制的负面效应日益凸显。例如，在传统行政化的社会机构中，对处置结果不服的一方会逐级上访，表达诉求。由于冲突各方都是“单位人”，对单位有全方位的依附关系，因此单位有能力也有权力调解、转化甚至终止个体上访的意愿与行为。但在目前社会化的结构中，冲突各方不再对工作单位有全方位的依附关系。因此，只要还有上访的空间，就会一直上访，导致“无终局效应”。再如，改革开放以来，各级政府职能不断优化，不再大包大揽，同时也不再掌握全部资源。在这一情况下，如果政府依然要继续承担改革开放前冲突管理的全部职责，就会产生“失信效应”，即政府部门控制成本的上升与成效的下降使政府权威受到质疑，进而丧失民众信任。㉑尤其是在民族地区目前“低成本作案和高成本维稳”的成本逆差状态下，更需要转变传统行政化的冲突管理理念，探索实施有效的新治理模式。

2.“体制性迟钝”与“利益性迟钝”

目前民族地区公共冲突治理水平与治理主体的能力、观念有密切关系。个别治理失当行为不仅不能有效化解冲突，反而会激化矛盾。例如黄豁、朱立毅等学者研究发现，在冲突萌芽和聚集的初期，个别基层部门反应迟钝、信息失真、处理失当等“体制性迟钝”行为，往往会导致“小事拖大，大事拖炸”。㉒由于个别基层干部缺乏勇于担当的精神，缺乏处置冲突的能力，小事不作为，大事不敢为，丧失了将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。郝宇青提出了对冲突化解更为不利的“利益性迟钝”。利益性迟钝是指一些党政官员权力观、利益观出现偏差，私心过重，漠视民众的利益。在面对因民众利益要求而引发的群体性事件时，对上谎报欺瞒，对下无动于衷，处置方式简单粗暴，导致冲突升级。㉓

三、民族地区公共冲突治理的完善途径

多年来，民族地区各级政府为了维护社会稳定和长治久安，一直积极防范和化解各类社会矛盾，探索有效治理公共冲突的方式方法并取得了显著的成效。但是由于受到诸多因素影响，依然存在一些问题。因此，因地制宜采取措施，不断完善本地区的公共冲突治理体系是民族地区各级政府的一项核心任务。

（一）创新冲突治理理念

一是因地制宜。由于地理和历史等原因，民族地区的冲突治理应结合当地地缘位置、经济社会状况、民族宗教状况、资源禀赋和生态约束等来综合考量，从民族地区的实际出发，因地制宜地推进冲突治理科学化。二是系统治理。冲突犹如社会矛盾“冰山”的一角，通常以对抗性冲突、群体性事件等形式出现，但反映的却是社会发展中的深层矛盾与深层问题。因此，冲突治理不能只停留在外在表现形式，而要考察分析导致冲突发生的深层社会原因，并用系统的治理理念和思路来有效治理冲突。三是有的放矢。“五把钥匙”是针对性地解决民族地区矛盾冲突的有效方式。它的内涵是：“思想的问题用思想的方法去解决，文化的问题用文化的方式去解决，习俗的问题用尊重的态度去对待，宗教的问题按照宗教的规律去做好工作，暴恐的问题用法治和严打的方式去解决。”㉔四是因势利导。即建立合理的引导机制，使冲突得到有效转化与化解。五是深层稳定。从注重控制表层冲突向注重化解深层冲突转变。六是依法治理。在治理公共冲突的过程中，单纯依赖行政控制的手段，经常走进极端化的误区：要么失之于软，要么滥用暴力，党和政府的权威性以及法律的尊严受到损害。在依法治国的时代，我们必须强调依法治理公共冲突。㉕

（二）依法严厉打击暴力恐怖活动和分裂势力

首先，充分发挥国家专门机关的作用，锤炼克恐制暴的维稳中坚力量，对“三股势力”、黑恶势力以及危害大众人身财产安全的恶性违法犯罪要坚决打击，绝不姑息。其次，加强国际反恐合作，压缩“三股势力”的国际生存空间。第三，构建预防和打击暴恐势力的群防群治机制。2016年10月以来，乌鲁木齐市建立了“治安巡控、接警出警、服务群众、动态掌握、法制宣传、备勤处突”等职能为一体的新型便民警务机构——便民警务站。每站配备民警、辅警，按照“定点执勤、视频巡控、车巡、步巡、便衣巡逻”五位一体的常态化巡控模式，开展24小时无缝隙巡逻和接处警工作，确保第一时间、第一现场有效处置各类警情和案件。㉖目前，全疆各地都建立了便民警务站，大大提高了接警出警的速度。另外，新疆温泉县也积极探索维稳分包机制。2016年以来，温泉县公安局实施“一分钟打击圈”“一键式报警五级联动”“十户联防”及“小网格织起稳定安全网”等多项维稳措施，极大地缩短了接派警时间，提高了接处警速度。这些创新与探索为民族地区建立群防群治机制提供了思路和启示。

（三）完善公共冲突治理体系

科塞提出：“冲突制度化的社会更稳定，整合程度更高，这种社会系统允许对立的要求迅速而直接地表达出来，能够通过消除不满的根源而不断调整自身的结构。”㉗一是加强冲突治理规范建设。要逐渐从行政规范中心转向法律规范中心，同时促进社会规范的发展和完善，形成层级分明、相互补充的冲突治理规范体系。二是促进应急管理与常规管理两种态势平衡运行。应急管理是暴力性冲突和冲突激化阶段的有效选择，但当冲突还处于和平对抗方式时，则需要常规管理。目前在面对各种冲突以及冲突的各种态势时，存在强调应急管理而忽视常态管理的倾向。冲突管理过度应急化易导致那些本来可以常规化管理的冲突激发为暴力对抗冲突。㉘三是促进冲突控制与化解两种手段的耦合互补。前者是对冲突的直接制止、控制和平息，后者的目标则是化解产生冲突的原因，寻求满足各方利益的解决方案，二者相互影响，缺一不可。在制度设计中，特别要注意两种手段的及时衔接、相互支持和优势互补。㉙四是促进表达机制与互动平台的共同发展。表达渠道重在汇集信息和诉求宣泄，互动平台则能通过沟通交流，消除误会，实现利益整合。二者之间相互依赖、相互补充，发展层次与规模应保持相对的平衡。㉚五是加强冲突治理机制建设，包括利益表达机制、争议裁决机制、冲突整合机制和对抗制动机制等。

（四）积极探索公共冲突治理的长效机制

民族地区的公共冲突与经济社会发展、民族宗教等多种因素有关，因此，除了完善现有冲突处置机制之外，更要注重源头治理，建立冲突化解的长效机制。

一是发展经济，保障民生，夯实冲突治理基础。积极融入国家“一带一路”战略，大力发展地区经济，同时解决好贫富差距等易引发矛盾冲突的问题。充分发挥对口援藏、对口援疆等国家重大区域发展战略的作用，积极主动地促进“输血型”补给向“造血型”发展转变，激发民族地区经济发展活力。充分发挥中央西藏、新疆工作会议以来的政策优势，大力推进基础设施建设，大力发展科教文卫等社会事业，努力提高公共服务水平。积极推进产业结构转型，创造更多就业机会，尤其要解决好少数民族群众的就业问题，提高自我发展能力。充分利用市场机制，促进各族群众一起就业、创业、交流，将全体国民整合成牢固的利益共同体。

二是规范和引导宗教活动，促进宗教和谐。正确区分宗教和宗教极端势力的界限、宗教和恐怖主义犯罪的界限、正常信教和宗教狂热分子的界限，积极引导宗教与社会主义社会相适应，保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪，保证宗教活动依法规范有序进行。正本清源组织科学解经讲经，广泛宣传伊斯兰教的基本信仰、宗教义务、公益善行等真正的教义，尤其是要把符合教义精神、法律许可、适应社会发展要求的宗教思想和主张挖掘出来，拓宽信教群众正确掌握宗教常识的合法渠道。“要重视培养爱国宗教教职人员队伍，采取有力措施提高宗教界人士素质，确保宗教组织领导权牢牢掌握在爱国爱教人士手中。”㉛加强宗教事务新情况新问题研究，依法管理宗教人士、管理宗教场所、管理宗教活动、管理讲经解经内容。继续推进“去极端化”，严查地下教经讲经点，加强网络手机信息管理，清理整顿利用宗教干预婚姻、计划生育行为，坚决遏制宗教极端思想渗透。2014年3月31日，新疆高级人民法院等五部门联合发布《关于严禁传播暴力恐怖音视频的通告》，遏制暴恐音视频的传播蔓延。2017年4月1日正式实施的《新疆维吾尔自治区去极端化条例》在全国范围内首次界定了“极端化”的定义，为“去极端化”工作提供了法律依据。加强现代文化建设，营造浓厚的现代文化氛围，淡化宗教氛围，抵御宗教极端思想渗透。

三是加强民族团结，促进各族群众交流交融。消除隔阂，凝神聚力，团结一致本身就是有效化解各种社会矛盾的前提和基础，也是公共冲突有效治理的体现。要坚持民族区域自治制度，全面贯彻落实党的民族政策，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。要以维护国家主权、反对民族分裂为核心内容，以节日、活动等象征性符号为依托，以政府、社会、公民有效互动为动力机制大力加强国家认同教育，培养中华民族共同体意识，引导各族干部群众牢固树立“三个离不开”思想，增强“五个认同”（对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义道路的认同）。要加强公民教育，引导各族群众树立“国家利益高于一切”的观念，揭露民族分裂主义打着“民族”的旗号，破坏国家认同的实质。要注重法治信仰教育。“法治化的过程，实际上就是一个法的神圣化的过程，即法的神圣性通过对公民进行法治的精神性信仰教育而内化为公民的内心信念的过程。”㉜并将法治精神信仰教育与伦理教育相结合，教育各族群众做爱国守法的模范公民，为地区稳定繁荣、国家富强文明而努力奋斗。另外还要创新民族团结的“微行动”，促进各民族交往交流交融。推动有条件的学校、幼儿园实行民汉合校、混合编班、混合住宿；依托新型社区建设和公共服务，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境，以优质公共服务为纽带强化各族群众的共同利益与共同责任。据中国之声《新闻和报纸摘要》报道，自2016年10月以来，新疆深入开展“民族团结一家亲”活动。一百多万干部职工主动“下沉”，与各族群众结对认亲。通过走亲戚，了解基层群众的生产生活和所思所想，宣传党的方针政策和惠民措施，实现多层次多形式的交往互动，在全社会形成民族团结进步的浓厚氛围。

（五）合作治理，构建开放式公共冲突治理格局

一是加强国家专门机关与其它政府部门的合作。在发挥公安、武警等国家专门机关主力军作用的同时，加强专门机关与统战、民族、宗教等相关政府部门的合作，实现公共冲突治理的有效性。近年来，乌鲁木齐市天山区开始实施大政法委体制，即按照党委领导、高位推动等原则，由区委书记任大政法委书记，对全区政法和维稳工作直接领导。通过建立工作研究和决策机制、维稳力量协调联动机制、社会矛盾纠纷排查调处联动机制等六项机制，形成在区委领导下、区委政法委组织牵头、基层政法部门和基层组织发挥主体作用、各方面维稳力量和辖区单位协调配合、各族群众广泛参与的基层维稳工作格局。这一体制克服了传统条块分割体制下各部门协同不力、容易脱节的管理孤岛现象，大大提高了冲突控制和化解水平，同时也是“无缝隙管理”“协同治理”等新公共管理理念在冲突治理领域的有利尝试，值得关注和推广。

二是强化基层基础工作。在创新基层工作方法方面，新疆的“访惠聚”活动具有一定的代表性。2014年3月，新疆维吾尔自治区党委决定，利用三年时间（2014-2016年）组织和安排20万名党员干部深入全疆各地州重点村和社区，开展“访民情、惠民生、聚民心”活动（简称“访惠聚”活动）。目前，自治区各级部门、中央驻疆单位、新疆生产建设兵团向全区8668个行政村、1985个社区下派3批次“访惠聚”住村工作组、224277名干部，覆盖了全疆以及边远地区所有的重点村和社区。㉝“访惠聚”工作组协助村委会积极开展基层党组织建设、乡村政权建设、基础设施建设、扶贫开发、医疗保障、教育扶持等各项解决各族群众实际问题的活动，不仅密切了干群关系、弥合了干群裂缝，而且进一步宣传落实了党的政策，真正起到了促民生聚民心的作用。工作组还通过开展草根宣讲等活动，发挥现代文化的引领作用，积极推进“去极端化”，消除“三股势力”的影响。更重要的是通过“访惠聚”活动，村两委班子建设进一步规范，村干部的素质进一步提升，农村基层政权建设得到了极大巩固。“访惠聚”活动是对基层治理的有益探索，为民族地区社会稳定和长治久安积累了宝贵经验。

三是积极扶持、引导、监督社会组织健康发展，发挥其在公共冲突治理中的重要作用。要充分发挥共青团、工会、妇联等枢纽型组织的作用，赋予其更多维护社会稳定的职能。同时加强对社会组织的监督与引导，坚决依法取缔、严惩危害国家安全的境内外社会组织。

注释：

①常健：《公共冲突管理》，中国人民大学出版社，2012年，第3页。

②陈庆云认为政策问题的核心要素包括社会客观现象或问题情境、对问题的察觉和认同、价值利益与规范的冲突、团体的活动与力量、政府的必要行动。陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社，2006年，第95-96页。

③常健、许尧：《论公共冲突治理的三个层次及其相互关系》，《学习与探索》2011年第2期。

④李俊清：《边疆民族地区公共安全治理体系与能力现代化》，《中国行政管理》2014年第11期。

⑤《张春贤：新疆警察牺牲率是全国警察的5.4倍》，人民网，2015年3月12日，http://history.people.com.cn/peoplevision/n/2015/0312/ c371453-26680984.html

⑥蒲晓刚：《多民族地区社会利益矛盾若干问题探析——以新疆地区为例》，《新疆财经大学学报》2016年第6期。

⑦李俊清：《边疆民族地区公共安全治理体系与能力现代化》，《中国行政管理》2014年第11期。

⑧《和田处置一起控制儿童被非法教经案》，天山网，2012年6月6日，http://news.ts.cn/content/2012-06/06/content_6902573.htm

⑨《努尔·白克力：新疆将严打非法宗教、暴力恐怖等活动》，中国共产党新闻网，2012年3月7日，http://cpc.people.com.cn/GB/ 64093/64102/17316090.html

⑩王梅等：《非法宗教宣传品：现状、危害与治理》，《山东警察学院学报》2016年第3期。

⑪张斌：《浅析“三股势力”对新疆高校思想政治教育的影响及对策》，《新疆警官高等职业学校学报》2008年第3期。

⑫马洪伟：《新国家安全视野下边疆民族地区基层政权建设探析》，《宁夏党校学报》2011年第1期。

⑬奥尔贝奇：《收入、地位与健康》，中国建筑工业出版社，2002年，第22页。

⑭严莉：《云南省偏远少数民族地区公共卫生服务现状与对策》，《中国农村卫生事业管理》2017年第1期。

⑮艾莱提·托洪巴依：《新疆跨界民族问题研究》，《实事求是》2011年第2期。

⑯马凤强：《新疆意识形态领域面临的新挑战与对策》，《乌鲁木齐职业大学学报》2007年第1期。

⑰蒲晓刚：《多民族地区社会利益矛盾若干问题探析——以新疆地区为例》，《新疆财经大学学报》2016年第6期。

⑱⑲刘成：《影响新疆社会稳定和长治久安的因素探析》，《云南民族大学学报》2015年第2期。

⑳常健、田岚洁：《中国公共冲突管理体制的发展趋势》，《上海行政学院学报》2014年第3期。

㉑常健、田岚洁：《中国公共冲突管理体制的发展趋势》，《上海行政学院学报》2014年第3期。

㉒黄豁、朱立毅、肖文峰等：《“体制性迟钝”的风险》，《瞭望》2007年第4期。

㉓郝宇青：《体制性迟钝是一种“利益性迟钝”》，《探索与争鸣》2009年第3期。

㉔王建华等：《关注世界，聚焦宗教：2014年世界宗教热点研判与前瞻》，《黑龙江民族丛刊》2015年第4期。

㉕王宏伟、李家福：《总体国家安全观视角下公共冲突治理创新》，《科学社会主义》2015年第2期。

㉖《便民警务站便民更安民》，新疆网，2016年10月18日，http://www.xinjiangnet.com.cn/2016/1018/1665071.shtml

㉗[美]科塞：《社会冲突的功能》，华夏出版社，1989年，第114页。

㉘常健：《中国公共管理冲突的困局和突破》，《我们》2011年第1期。

㉙常健：《简论社会治理视角下公共冲突治理制度的建设》，《天津社会科学》2015年第2期。

㉚常健：《中国公共管理冲突的困局和突破》，《我们》2011年第1期。

㉛习近平在第二次中央新疆工作座谈会上的讲话，新华网，2014年5月29日，http://www.xj.xinhuanet.com/2014-05/29/ c_1110925804.htm

㉜龙静云：《论我国公民教育中的“四个结合”》，《道德与文明》2010年第1期。

㉝周建鹏：《“访惠聚”背景下新疆南疆社会基层治理现状、问题及长效机制研究》，《实事求是》2016年第6期。

The Main Influencing Factors and Effective Governance of Public Crisis Governance in Minority Concentrated Region

Du Xiaozhen

Public Crisis refers to the crisis of public interests.The problem of public crisis becomes increasingly serious with the transformation of society and interests arrangement.The crisis in minority concentrated region is more complicated so that effective governance is an urgent need,which is also a requirement of promoting modernization of national crisis management system and a core meaning of overall national security concept.

Minority Concentrated Region;Public Crisis;Governance of Public Crisis;Influencing Factors

（责任编辑矫海霞）

D633

A

1009-3176（2017）04-022-（11）

*本文系2015年国家社科基金项目“健全新疆多民族地区社会矛盾预防化解机制研究”（15BGL183）和2015年天津师范大学引进人才基金项目“健全我国社会矛盾预防化解机制研究”的阶段性成果。

2017-4-14

杜孝珍女（1974-）天津师范大学政治与行政学院教授博士硕士生导师