浅析当今中国环境决策中的公众参与

赵敏

摘要：当前中国环境形势较为严峻，重大环境污染事件时有发生，单纯依靠政府环境决策并不能解决问题。公众作为环境问题的直接受害者，享有环境知情权和环境参与权，有权参与环境决策。基于此，本文试图分析公众参与环境决策存在的问题，并从政府、民间组织、企业、公众四个方面提出解决措施。

关键词：环境决策；公众参与

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1671-1580（2017）05-0172-03

从上个世纪末以来，重大环境污染事件层出不穷。国际上，从前苏联切尔诺贝利核电站再到近年来的日本福岛核电站接连出现泄漏事故，一时间人人自危；日本水俣病、痛痛病事件以及伦敦烟雾事件造成大量人口患病、残废甚至非正常死亡。环境问题一直是攸关全人类命运的重大问题。国内，松花江水污染和太湖蓝藻危机严重危害人民群众的生命财产安全，蓬莱油田泄油事故造成5500多平方公里的海水污染，触目惊心。诚然，我国政府身负重任，为改善环境付出了艰苦卓绝的努力，但是相关成效却并不显著。这些环境事故影响的是每一位公民的权利和利益，因此仅仅依靠政府单方面的环境决策并不能有效的保护环境，这场攻坚克难的持久战需要公众的广泛参与。

一、环境决策的内涵及特征

管理学家西蒙曾经说过，决策是管理的首要职能。政府既然肩负管理环境的职能，就必须要重视环境决策，从上层建筑的角度高屋建瓴，把握全局。环境决策主要是指决策在环境领域中的具体应用，即依据需求、偏好和价值观等一系列因素对开发、利用和保护环境等多项行为进行思考和评估，进而选择出最优决策方案的过程。

环境决策具有区别于其他决策的明显特征。首先，环境决策具有跨期性。环境问题由污染或破坏的慢性过程组成，因此不能确定某个特定负面结果发生的时间点。在不同时间点发生的结果之间做出选择及其过程就是跨期决策。其次，环境决策具有风险性。官员的决策水平受制于有限的认知能力、自利动机、复杂的环境状况以及牵一发而动全身的生态系统，环境决策往往需要承担较大的风险，严重时甚至影响社会稳定。最后，环境决策具有社会性。环境是人们赖以生存和发展的根本，环境污染影响的不仅是一代人一片地方。因此环境决策不单要为当下生活的人负责，更要考虑到子孙后代和广阔的生态环境。

正是基于环境决策的跨期性、风险性和社会性特征，公众需要参与环境决策，推动决策的民主化和科学化。

二、公众参与政府环境决策现状问题分析

环境权对公民来讲，就是享有在安全和舒适的环境中生存和发展的权利，主要包括优良环境享有权、恶化环境拒绝权、环境知情权和环境参与权。其中，公民参与环境决策、行使环境参与权是实现环境权的关键。同理，在新环保法中也强调了公众基本的知情权、参与权和监督权。理论上公众参与环境决策的法理基础十分丰富，现实应用中却情况不佳。

（一）公众参与的动力和能力不足

2015年，昆明市发布环境影响评价报告书100份，均采用了张贴公告的方式进行信息公示，其中59份报告书还采用在网络上发布的方法公示信息。但是，在这些建设项目中公众均未主动提出意见。这是由多方面原因形成的：第一，公民虽然享有环境权等基本权利，但自身权利意识和环境意识比较单薄。在环境决策方面，公民并不了解自己拥有哪些正当权利，应该如何行使，即使了解，也认为环境问题是政府的问题，与个人无关，因此缺乏参与环境决策的动力。第二，公民的政治素质和专业能力不足。环境決策需要一定的知识基础，有些公民虽然参与愿望很强烈，但是因为自身的能力不足很可能会影响决策质量。第三，公众参与环境决策缺乏规范的渠道和平台，公众即便有意见也难以表达。

（二）公众参与的组织基础薄弱

据《中国环保民间组织现状调查研究》显示：我国的民间环保组织起步晚，发展慢。1978年才成立第一家民间环保组织——中国环境科学学会，在全国31.5万家民间组织中，环保组织不到3000家。其次，民间环保组织近百分之五十都属于政府部门发起，重点都是如何发动民间力量保护环境，对于政府的沟通交流是单方面的，就更不必说参与环境决策。再次，民间组织经费严重不足，政府资助少，民间捐赠意识淡薄，生存能力较弱。因此公众参与环境决策的组织基础比较薄弱，民间组织也缺乏一定的能力组织公众维护自己的环境权益。公民在参政或维权路上单枪匹马，很难收到成效。

（三）公众参与的制度和程序设计不足

公众虽然拥有与环境决策相关的基本权利，但这些权利只是在法律条文中被提到，并没有明确提出实现权利的途径，也没有相应的奖惩制度体系。我国目前实行的《环境保护法》和《环境影响评价法》也并没有对公众参与决策的具体程序赋予法律效力。相关权利只是零星的出现在各部法律中，并没有成为公众参与决策的制度保障和系统体系。没有制度意味着公众参与缺乏最根本的支持，公众主体地位得不到明确，相关操作程序也不具有法律效力，公众的环境权依然得不到充分实现。

三、多元主体推动公众参与环境决策的路径探讨

政府、企业、民间环保组织和公众均对环境问题负有责任，都是环境决策的主体之一。推动公众参与环境决策绝不仅仅是公民自身的问题，而需要多个主体共同努力，协同解决。

（一）政府

1.建立健全公众参与环境决策的相关法律制度和机制体制

为了保障公众环境知情权，政府有义务公开环境信息并完善信息公开制度，以制度的方式规范信息公开条件、公布形式和公布内容等，确保信息能够有效快速地被公众获得，同时建立相关责任追究制度。正如2016年12月，重庆市出台的《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》，《细则》明确规定：决策部署导致环境恶化的，党政一把手要被追责。重庆市正式建立了生态环境损害责任终身追究制。此外，在决策制度方面，政府应该建立健全决策听证制度，决策咨询制度，决策监督制度以及相关奖惩制度等，通过这些制度使公众参与决策有法可依。

2.依法规范公众参与决策的具体程序，进一步培育和完善公众参与的渠道和平台

在2013年全国十大环保机构微博排名中，@江苏环保名列第一，截止2016年12月5日已经拥有约216万粉丝，累计发布17681条微博。但遗憾的是，对于环境决策方面，@江苏环保仅仅停留于发布通知，微博评论平均不超过10条，公众只能接受信息，而没有参与交流的空间。这也是现阶段公众参与决策往往呈现无序状态的原因之一，程序设计的不完善和渠道平台的匮乏使得公众缺乏参与路径。在如今的信息时代，政府应充分考虑和重视新媒体平台在环境决策中的突出作用，不单单主动在新媒体上发布环境信息，更要利用新媒体呼吁公众参与环境决策并自觉接受公众监督。

3.强化公民的权利意识和环境意识

政府可以在纸质和电子媒体开辟宣传专栏，普及公民基本权利，强调当前环境问题。宣传过程中，政府应高度重视网络媒体影响力，培养相关网络意见人士，对环境问题进行重新包装和解读，积极引导舆论发展，鼓励公众参与环境决策。此外，政府可利用312植树节、世界环境日等节日，开展丰富多彩的绿色活动，调动公众参与热情，使得人人都能投身于环境保护。

4.积极鼓励和引导民间环保组织的发展

民间环保组织作为环境决策中不可缺少的主体，能够组织公众有序地参与环境决策，为公众和政府之间搭建有效沟通的平台。但据《中国环保民间组织现状调查研究》显示，我国环保组织数量少，发展水平较低。因此政府应该大力培育和支持民间环保组织的发展，优化配置环境公共资源，加强指导培训，给予资金支持，使之成为充满力量和活力的组织。

（二）企业

企业运转是环境问题的重要来源。尤其是企业对自然资源掠夺式的开发和废气污水的大肆排放对自然环境造成了巨大的破坏。企业应当意识到，利润不再是唯一的追求目标。在搭便车获得高额收益的同时，企业也应该承担起对社会的责任，例如环境保护。

应当如何落实这份责任，政府已经给了很好的示范——排污权。企业拥有限量的排污权，并且可以相互交易转让，这就鼓励和促使企业必须向环境友好型和资源节约型产业转型发展。此外，随着BOT和PPP模式的发展，企业可以积极承担政府外包的环境服务，兼顾经济利润和社会责任。

（三）民间环保组织

民间环保组织首先应当规范自身发展，通过提高自身专业性来增强组织实力。其次应当主动承担环境责任，不仅仅做环境保护工作，更要参与到有关环境的政治活动中，加强与政府的沟通。2015年8月，“绿色江河”向青藏铁路施工单位递交了保证藏羚羊顺利迁徙的相关措施建议书，请求设置专门为藏羚羊让道的红绿灯。此外，民间环保组织组织可以以论坛、网络、通讯等形式进行广泛交流与合作，针对环境的热点、难点和焦点问题，形成联合倡导和共同呼吁，造成社会声势，促进环境改善，推动环境决策的民主化与科学化进程。

（四）公众

1.增强环境意识和权利意识，提高自身政治素质和专业能力

环境问题是攸关每个公民切身利益的问题。过去我们盲目地开发和掠夺，只注重经济效益的增加，环保意识非常淡薄，但随着环境问题的愈发严重，每一个公民都不能免受其害。我们应当积极使用手中的权利保护环境，主动地参与环境决策并监督决策的实施。在厦门PX项目事件中，厦门市民表现出了较高的政治素质和专业能力，他们提前向市民手机发送有关PX危害的短信并号召游行，游行过程中以佩戴黄丝带为标志，清晰游行目的，不牵扯政治色彩，最终促使该项目二次环评。

2.广泛参与生态环境影响评价和生态环境执法监督等活动

“与其诅咒黑暗，不如点亮烛光”，环境问题层出不穷，重大污染事件骇人听闻，仅仅具有生态保护意识是远远不够的，公众应该改变对政府的盲目依赖，采取实际行动，广泛地参与生态影响评价、生态环境决策和生態环境执法监督活动中，用自己的力量去推动每一个有益于环境的决策产生。柴静《穹顶之下》的纪录片就是源于她对女儿身体的关怀，对人类共同命运的关怀。这部纪录片里，她亲自去往雾霾最严重的河北、山西等地，远去伦敦调研借鉴经验，查阅文献拜访各地专家，从国家和个人的角度提出了解决方案。她在纪录片最后提到的环保热线电话12369接听量骤增240%，环保也成为了两会热门话题，她用自己的切身行动推动了环境决策的产生。

[参考文献]

[1]杜红，环境决策的伦理向度[J]，中国人口，资源与环境，2014，（9）：55-56

[2]成龙，张玮，何贵兵，生态环境决策的多特征属性研究[J]，生态与环境，2012，（9）：73

[3]沈海军，公民参与环境决策的理论基础探析[J]，山西高等学校社会科学学报，2014，（6）：120-121

[4]李丽华，环境决策中公众参与的缺失与加强[J]，理论与改革，2013，（2）：80

[5]吴柳芬，洪大用，中国环境政策制定过程中的公众参与和政府决策：以雾霾治理政策制定为例的一种分析[J]，南京工业大学学报（社会科学版），2015，（2）：55-62

[责任编辑：盛暑寒]