治理现代化视野下乡镇法治指标体系初探

●王 辉

治理现代化视野下乡镇法治指标体系初探

●王 辉

新形势下重视对乡镇法治指标体系研究对于推进乡镇治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。确定乡镇法治指标体系必须遵循法治原则，准确把握乡镇法治的普遍性和特殊性。确定乡镇法治指标体系作为一项系统工程，应当从多个维度来厘定。其中，以主体-行为-程序为视角是内在的单向维度，以理念-制度-技术为视角是外在的多面维度，两者不可或缺，都应当成为确定乡镇法治指标体系的重要维度。

治理现代化；乡镇；法治；指标体系

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，2017年6月，中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。两份文件都对乡镇治理体系和治理能力提出了新要求。

实现乡镇治理体系和治理能力现代化必须依靠法治。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立科学的法治建设指标体系和考核标准。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对全面推进依法治国进行了战略部署。法治指标体系是法治建设的目标和指引，对于推进乡镇治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。法治指标体系也被称为法治指数，一般认为是法治评估主体对某一主体进行分析、评估，从而判断该主体是否符合法治要求的特定标准和技术。目前，用指标评估而非概念把握法治已然成为一种国际趋势。[1]随着“世界正义论坛”的法治指数体系、我国香港的法治指数及杭州市余杭区的法治指数体系的先后提出，法治指标作为一种衡量法治建设的标准和研究方法在国内也得到了较为广泛的应用。

可以说，乡镇法治指标体系是法治乡镇建设的量化标准和目标指引。但目前学术界对乡镇法治建设指标体系指标并没有形成统一共识。本文拟以此为视角对如何科学确定乡镇法治指标体系的几个维度进行阐释，以期对法治乡镇建设贡献一己之力。

一、确定乡镇法治指标体系应当遵循法治原则

古人说：“理者，物之固然，事之所以然也。”明确乡镇法治指标体系的基本原则是确定乡镇法治指标体系的基本原理和价值指引。笔者认为确定乡镇法治指标体系既应当遵循法治的一般原则和规律，符合法治的基本原则和精神，又要能够反映乡镇法治建设的特殊实际。也就是说乡镇法治既有法治的普遍性要求，也有法治的特殊性要求。

（一）法治的普遍性

法治之所以受到人类社会的广泛推崇，正是因为法治是个带有普遍性的先进制度。“普遍性是对不同国家和地区进行法治评估的基础，如果不同国家和地区的法律制度没有共同性，就不具可比较性，法治评估就没有任何意义”。[2]一般认为，法治是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。[3]可以说法治的普遍性包括：（1）形成比较完备科学的法律体系；（2）法律至上，一切规范、权力和个人都没有超越法律的特权；（3）法律得到了切实的实施，司法公正基本形成，严格执法基本实现，全社会形成良好的守法习惯，等等。这些都是法治国家和地区的共同特征。确定乡镇法治指标体系也应当遵循法治的普遍性特征和规律。

（二）法治的特殊性

1.从纵向把握法治乡镇的特殊性。根据我国《宪法》第107条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条以及《村民委员会组织法》第5条之规定，乡镇政府一方面是县级政府的下级机关，承担着上级政府委托和法律法规授权的各项职权。另一方面对村民委员会等基层群众性自治组织具有指导、支持和帮助的重要职责。可以说乡镇政府是联系上级政府和基层群众性自治组织的纽带。上下级政府之间是领导关系，而政府和基层群众性组织之间是指导关系。领导关系和指导关系的一个最大不同就是服从的强制性。乡镇政府必须坚决依法贯彻执行上级政府的各种决定和命令，但基层群众性自治组织则没有强制义务去贯彻乡镇政府的决定和命令。

2.从横向把握法治乡镇的特殊性。横向上看，在党委组织方面，乡镇具有镇党委，包括党委书记、党委副书记以及党委委员。在人大组织方面，乡镇政权一般设有人大，但没有人大常委会，只有专职人大主席和副主席，并设有主席团。在政府组织方面，乡镇政府虽有直接下属的站、股和中心，比如水利站、文化站等，但也有很多的派出机构或机关，比如派出所、工商所、国土所、司法所等等，派出机关（机构）的独立性要远远大于本级政府组成部门。同时，乡镇政府的一个部门往往承担着上级多个部门的多项职责，权力交叉比较明显。在司法组织方面，大的乡镇一般会设有派出法庭和检察室，但也有的乡镇没有。在这些组织方面，乡镇政权都与县级以上政权具有很大的不同。同时，不同的乡镇之间的内部组织和机构也会有很大的不同，造成了不同乡镇的差异性。

确定法治乡镇建设指标体系也应当正确理解乡镇政权的特殊地位，正确认识乡镇法治指标体系的特殊性。

正是因为法治乡镇的普遍性和特殊性，确定乡镇法治指标体系必然是一个复杂的系统性工程。虽说复杂，但也不是没有一个基本的维度。笔者认为，确定乡镇政府法治指标体系有两种维度。一种是以主体-行为-程序三个层面来确定法治乡镇指标体系。这是一种内在的单向维度。另一种是以理念-制度-技术三个层面来确定法治乡镇指标体系，这是一种外在的多面维度。

二、确定乡镇法治指标体系的单向维度：主体-行为-程序

（一）主体视角

主体主要涉及到与乡镇治理相关的各个机关、组织和机构，法治乡镇的首要前提就是主体法治，主要指各个主体具有独立的主体资格，具有明确的法律授权，并且权责明晰、权责对等。由于乡镇政权在纵向和横向上的特殊性，主体法治首先应当实现乡镇与上级、乡镇自身以及乡镇与基层群众组织的权责明晰。

当前县级政府与乡镇政府并没有实现权责明晰。很多县级政府把本该属于自己的工作职责强制摊派给乡镇，造成了乡镇干部的任务量过大，进一步加剧了乡镇“事多人少”的局面，造成乡镇管理体制的权责不对等。“在这一过程当中，乡镇作为一级政权和治理单位的独立地位逐渐被侵蚀，乡镇逐渐演变为县的派出机构。”[4]《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中要求“县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府”，正是为了进一步优化县级政府与乡镇政府的关系，实现县级政府与乡镇政府的权责明晰。

乡镇政府自身也不能实现权责明晰。在乡镇，镇党委对全镇事务实行全面领导，但是党政分开应当是我国改革开放以来推行行政体制改革的目标，但是在很多乡镇，党政不分现象仍然很明显。很多应当由政府出面协调的事，却以党委的名义来执行，与法治背道而驰。同时乡镇的很多股室、站等往往对接上级多个部门。比如，有乡镇的经济发展办往往对接统计部门、发改部门、招商部门、环保部门等多个部门，一个干部分管多项事务。这也造成各个部门的权责不明显。还有的事业站往往对受谁领导问题也没有明确意见。有的是业务受县级部门指导，而人事、财权却受制于乡镇领导。有的是业务、人事、财权都受乡镇领导，这也造成了管理体制的混乱。《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中提出了要建立健全乡镇政府与县级执法部门的协作机制以及统筹乡镇站所管理体制改革的目标，无疑不是对以上弊端的纠正。

乡镇政府与基层群众性自治组织也没有实现权责明晰。有的乡镇干部没有充分理解法律对基层群众性自治组织的定位，以为村委会、居委会必须要强制贯彻落实乡镇政府的决定和命令，从而造成了乡镇政府和基层群众性组织之间成了事实上的领导关系。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出，要依法厘清街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织权责边界，明确基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单。这一规定正是要实现乡镇政府与基层群众性组织的权责明晰。

（二）行为视角

行为法治是法治乡镇建设的关键。从行为视角来确定乡镇法治指标体系具有重要意义。与乡镇法治指标建设相关的行为主要包括党组织的执政行为、政府的行政行为以及政府的指导行为。

党组织的执政行为，一般是指党组织依照党内法规的规定所实施的产生一定政治效果的行为。在乡镇层面主要指党委对全镇事务所实施的政治、思想和组织的领导。在当下，很多乡镇党委的领导方式是值得怀疑的，一个重要表现就是党政不分、以党代政的现象十分突出。党委应当主抓政治、思想和组织的领导，带很多乡镇党委却僭越了政府的职权。党委对政府工作实施领导应当主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，在很多乡镇党委与政府基本上是杂糅一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核，党委的权力延伸到每一个角落。法治乡镇建设要实现党的依法执政，必须要克服党政不分弊端。党组织的执政行为也就成了确定乡镇法治指标的一个重要方面。

政府的行政行为，是指政府依照法律规定所实施的具有法律效果的行为。政府的行政行为实现法治化首先要做到依法行政。推进依法行政是法治乡镇建设的关键和支撑，构建乡镇法治指标体系也应当把是否推进依法行政纳入重要方面。

依法行政的重要前提就是行为合法。根据现行法律规定，乡镇政府的执法权主要有：一是《社会抚养费征收管理办法》第4条规定的受计划生育部门委托征收社会抚养费。二是《土地管理法》第61条、第62条，《村庄和集镇规划建设管理条例》第20条规定的乡村公共设施、公益事业建设用土地、农村村民住宅用地的审核权。三是《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条、第32条规定的村民建设住宅以及在村庄、集镇规划区内修建临时建筑的批准权。四是《村庄和集镇规划建设管理条例》第37条、第39条、第40条规定的农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅，损坏村庄和集镇的房屋、公共设施、破坏村容镇貌和环境卫生的，擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的的行政处罚权。五是《城乡规划法》第65条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第36条规定的未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的乡、村庄规划区内建设以及未按规划审批程序批准而取得建设用地批准文件，占用土地的责令改正行为。六是《土地管理法》第16条规定的对土地所有权和使用权争议的裁决权。

乡镇政府除了上述执法权外，按照法无规定即禁止的原则，应当再无其他执法权，但是乡镇一级业务广泛，公共服务职能亟待加强。为了形势所迫，现在很多乡镇在无法律授权或委托的情形下违反《行政处罚法》《行政许可法》等法律的规定，私设行政处罚和行政许可等，损害了法律的权威。为此，《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》对扩大乡镇政府服务管理权限提出了方向，进一步增加乡镇一级政府的服务管理权限。

政府的指导行为，主要是指基层政府对基层群众自治组织所进行的指导行为。根据法律规定，乡镇政府对村民委员会实施指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。可以说，基层政府的指导行为是一个既包括行政指导又包括行政协助的复杂行为。[5]如此重要的一种行为在当下只有笼统的原则性规定，却没有具体的规范性依据，造成了立法的不足。同时在实践中，这种指导行为走向异化现象层出不穷，走向了两个极端，一个是基层政府直接把指导行为理解成上下级性的命令式关系，“本来可以通过村民自治办的事情，反而需要政府用很多不必要的自上而下的方式去处理，事实上很难处理得当，往往事倍功半”。[6]另一方面，对于应当给与村民委员会指导的情形下，却往往不予指导，以行政不作为的方式损害了村民委员会的利益。所以确定乡镇法治指标体系不得不考虑将这种指导关系作为标准之一。

（三）程序视角

法言有云：程序是法治和恣意的分水岭。程序法治是乡镇治理法治化的重要依托。在乡镇治理层面，最重要的两个程序是决策程序以及行为程序。

十八届四中全会决定指出，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。这是对政府行政决策行为提出的明确要求。可以说，党委的决策更应当遵循上述要求，但是当前很多基层党委在决策时存在一言堂现象，不能充分的贯彻好党章所确立的民主集中制原则，更难说贯彻了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等各个环节。《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中指出，建立健全乡镇议事规则和决策程序，完善乡镇政府重大决策出台前向本级人大报告制度和向社会公示制度，正是乡镇决策程序的进一步完善。所以乡镇党委和政府的科学决策、民主决策水平应当是确定乡镇法治指标体系的重要方面。

除了上述决策程序外，乡镇政府所实施的行政行为也必须遵循正当法律程序。比如，乡镇政府对损坏村庄和集镇的房屋、公共设施、破坏村容镇貌和环境卫生的行政相对人实施行政处罚时，也应当遵守《行政处罚法》有关程序的规定，贯彻好公开、公正、参与及效率等各项原则，将听证制度、说明理由制度以及听取陈述申辩等各项程序充分展现，这样才符合程序法治的基本要求，也才能更好的保护行政相对人的合法权益。

三、确定乡镇法治指标体系的多面维度：理念-制度-技术

（一）理念视角

1.执政者法治理念

理念是行为的先导，确定法治指标体系的首要问题就是法治理念问题。理念既包括执政者的理念，也包括群众的理念。

毋庸置疑，执政者的法治理念对法治建设的推动具有决定性的推动作用。新中国成立至今，我国法治建设的时起时伏与执政者的法治理念息息相关。从1949年到1956年，我国社会主义法治建设可以说取得了一定成就，比如1954年宪法的制定，实现了中国共产党从联合政府体制向一党执政、多党参政体制的合法性转换，应当说，这与毛泽东、周恩来等党和国家领导人并没有完全放弃法治是离不开的。但从1957年开始的反右运动到文化大革命的爆发，党和国家的事业遭受了重大挫折，很大程度上是因为执政者完全放弃了法治，导致了个人权力极度膨胀、个人权利得不到保障的结果。改革开放以来，我国的社会主义建设取得了巨大进步，正是得益于执政者重新重视法治建设，坚持推进社会主义民主法治建设的结果。在当下全面推进依法治国的时代号召下，执政者的执法理念对于法治建设的成败具有重要影响。乡镇法治建设更是如此。

相比较而言，很多乡镇干部学历教育层次偏低，接受过正规法律教育的少之又少，这在很大程度上影响了乡镇执政者法治理念的提高，很多乡镇干部存在重人治轻法治，认为解决问题光靠法律成本太高的观念，直接影响了乡镇法治建设的成效。所以，执政者法治理念应当是乡镇法治指标体系的重要参考。

2.群众法治理念

卢梭有云，一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心中。法律既是人民意志的体现，也是社会全体成员的行为准则。法律的权威源自人民的拥护和真诚信仰。可以说，真正让群众树立法治理念，推动全社会树立法治意识才是法治建设的归宿。

一个地方的群众如果不在内心深处深深敬畏法律，遇到矛盾信访不信法，碰到问题不去查法条、找律师而是送礼托关系，权益受到损害不积极维权，那这个地区的法治永远不可能建成，对于乡镇法治建设更是如此。在很多乡镇，尤其是很多偏远的农村地区，群众的法治意识更为淡薄。很多群众信官不信法、信权不信法。农村涉法涉诉信访中缠访闹访越来越多，一些信访人往往寄望于通过领导干预争取利益最大化，有的讨价要价越来越高，直接制约了乡镇法治建设水平。所以，衡量乡镇的法治建设水平必须参考当地群众的法治理念，将其纳入法治指标体系之中。

（二）制度视角

制度是人们在一定的物质基础上，依据对客观规律的认识和把握，制定并实施的方针准则。邓小平曾经说过，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[7]法律的社会规范性和普遍适用性对制度建设来说是最佳契合，所以，法治的根本之道就是以制度的完善来推进治理水平的提高。乡镇法治建设更是如此。

当下，很多乡镇开展工作往往更喜欢突击式、运动式方式，当然这种也有些许优点，比如见效快，能立竿见影。但往往会出现反复，什么时候抓得严了，效果可能就比较明显，什么时候放松警惕了，原来的问题又开始浮现。为此，加强乡镇制度建设，用制度管人管权管事，才会实现乡镇各项事业的长治久安。

笔者认为，乡镇的制度建设应当包括组织制度、管理制度以及监督制度三个层面。所谓组织制度化就是乡镇的各个内设机构实现制度化，尽量减少临时性机构和人员，尽量实现人岗匹配，权责统一，避免人员混岗。当前很多乡镇内部混岗现象严重，在编不在岗，在岗却没编，人岗不匹配，权责不统一，严重阻碍了乡镇法治化水平的提高。管理制度化就是乡镇开展各项工作，管理机关的人财物时实现制度化。当前很多乡镇内部人员的任命没有实现程序化、制度化，过于随意。财务管理制度存在纰漏，比如虚列预算支出、使用不合规票据变相报销费用等等。对行政公产的管理也存在很多不足，比如公共采购中存在暗箱操作，造成国有资产流失等等。监督制度化主要指各个主体对乡镇执政者行使职权行为和遵纪守法行为的监督，主要包括乡镇人大的监督，纪委的监督以及社会公众的监督等方面。当前很多乡镇人大因为开会时间过短，无法对政府进行有力监督，乡镇纪委由于人员过少，监督力量明显不足。社会公众也往往因为监督意识不足疲于监督。可以说，实现乡镇治理法治化就是实现乡镇治理的制度化、程序化。为此，乡镇的制度建设应当成为乡镇法治指标体系的重要抓手。

（三）技术视角

技术视角主要涉及到乡镇法治建设的手段和方法问题。主要包括法治建设的组织保障、财政保障以及法治运行的绩效考核三方面。

法治建设的组织保障主要指法治建设领导体制机制建立健全，组织领导有力。当前很多乡镇都建立的专门的法治建设领导小组，一般由乡镇党委书记担任组长，镇长和党委副书记担任副组长，派出所所长、司法所所长、综治办主任等担任成员，并专门设有办公室。虽然有的乡镇设有领导小组，但往往组织不力或徒有其名，一年到头开不了几次会，当然也有很多乡镇压根并没有设立专门的法治建设领导小组。2016年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》将“党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人”进行了明确规定，就是为了提高各级机关的法治建设组织保障水平，这必将对乡镇法治建设的组织保障产生重大影响。

法治建设的财政保障主要是指法治建设财政保障机制完善，法治建设工作经费列入年度财政预算。法治建设是一项系统工程，必然需要必要的财政支持。但有些乡镇在法治建设方面明显投入不足，认为法治建设起效太慢，而更愿意把钱投到立竿见影的大项目上。

法治运行的绩效考核主要指对法治工作绩效评估是地方政府通过建立考核标准，对下级政府及其所属行政部门的法治工作进行考查、评价、奖惩及监督的一种机制。[8]当前很多乡镇在法治建设方面投入很多，但是不注重后期评估和绩效考核，导致法治建设的成效怎样并不清楚，进而不能对法治建设成果进行总结和推广。也有很多乡镇在制定考核标准方面指标设置不科学，法治建设比重过小，无法充分调动乡镇执政者对法治建设的重视程度。

[1]刘艺.论我国法治政府评估指标体系的建构[J].现代法学，2016(4).

[2]朱景文.论法治评估的类型化[J].中国社会科学，2015(7).

[3]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2007:395.

[4]胡萧力.乡镇治理的结构、功能及法治化研究[J].东方法学，2015(4).

[5]王辉.乡镇政府对村民委员会指导权的法学透视[J].廊坊师范学院学报（社会科学版），2016(6).

[6]彭真.彭真文选[M].北京：人民出版社，1991:610.

[7]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994:333.

[8]付子堂，张善根.地方法治建设及其评估机制探析[J].中国社会科学，2014(11).

[9]杨东鹤.地方法治指数及其实现——基于威海市的个案分析[D].山东大学，2013.

D927

A

1008-5947（2017）06-0041-05

王辉，山东省利津县发展和改革局工作人员，硕士，研究方向：基层法治，区域发展一体化，经济法治。（山东 东营 257400）

2017-10-22

责任编辑 王承云