保障和改善民生需要走出的几个理论误区

●任 兰

保障和改善民生需要走出的几个理论误区

●任 兰

保障和改善民生是社会主义的应有之义。党和政府对民生问题高度关注，取得了很多成就，但如何更好地体现公平，仍有很多方面亟待改革。正确的理念是行动的前提，如何看待发展与民生的关系、如何分配改革的成果，进行什么样的城镇化、如何看待民生的投入与产出，都是地方在推动民生工作时要理清的理论问题。

民生；GDP；分配；城镇化

民生建设是社会建设的一项重要内容，关系到百姓的基本生活，涉及到就业、收入、教育、医疗、社会保障、社会治理、环境质量、个人安全等多个方面。在现代国家，政府对此承担着主要责任。民生能否解决好，事关一个国家经济发展、社会秩序稳定、政权合法性认同、公平正义价值观确立等国家安身立命的关键问题。因此，世界各国政府对民生问题给予高度关注，尤其是欧洲一些发达国家，从上个世界50年代起，就建立起以政府为核心的全面社会福利模式，用来协调资本主义、社会平等和民主制度的关系，化解资本主义社会的矛盾危机。

在中国，民生建设是社会主义的应有之义，中国共产党从成立之日起，就把带领人民创造幸福生活作为政党的奋斗目标。改革开放近四十年，中国财富迅速增长，如何使发展成果更多更公平惠及全体人民，实现共同富裕，成为中国共产党迫切需要解决的问题。十八届五中全会提出的共享发展理念，就是对这个目标的积极回应。2016年，习近平在主持召开的哲学社会科学工作座谈会上，提出了五个“面对”的重大课题，“如何更好保障和改善民生、促进社会公平正义”就是其中之一。改革开放以来，我国在保障和改善民生方面成就巨大，但不可否认，在经济发展新常态下，民生建设仍面临着很多挑战，诸多矛盾阻碍着民生建设的进一步推进。其中，一些理论上的误区更是使各个地方在推动民生工作中走偏了方向。

误区一：通过二次分配就能实现社会公平

收入分配的不公平已经成为中国社会所面临的最严峻的问题。中国是当今世界上少数几个基尼系数最高的国家之一。收入分配不公的问题从上个世纪90年代就开始突显，要求改革的呼声一直不断，但倡导多年，改革一直在持续，情况却没有得到明显的扭转。因为收入分配不均衡，一些人质疑改革，怀念历史，用毛泽东时代对公平的理想追求来批判改革开放以来不公平的社会现象。意识形态上的争论让“共同富裕”“社会公平”目标的实现变得愈加紧迫。如果收入分配不能体现公平正义，改革成果不能由全体人民共享，社会就会变得高度分化，最终影响到社会政治的稳定。党的十八大提出全面建成小康社会的奋斗目标，十八届五中全会提出精准扶贫的政策安排，都是为此所做的努力。

近些年，为了改变收入差异，政府做了很多努力，出台了很多政策，但许多政策都没有达到期望的效果。这需要对以往改革的思路进行反思。从20世纪90年代以来，改变收入分配差异的重点一直放在二次分配上。90年代开始的分税制改革，使得国家税收资源迅速增加，国家有更多的财力将资源进行再分配，分配给经济发展落后地区，分配给社会弱势群体。西部大开发、中部崛起、新农村建设、振兴东北老工业基地、精准扶贫等都是二次分配的政策体现。

二次分配很重要，但光靠二次分配不足以解决收入分配问题。解决问题先要找到问题产生的原因，收入分配产生问题的原因有制度性和结构性两个方面。

从制度上看，一是法律对劳动者收入保护力度不足。最低工资保障制度、五险一金制度是一次分配中保障劳动者收入的基本制度之一。但其对城市居民相对有效，对农民工基本无效。中国有一亿多流动人口，这部分人的最低工资几乎没有得到任何法律保障，尽管国家反复要求保障农民工利益，但欠薪事件的反复发生说明法律在执行上的无力与无效。

二是土地制度限制了农民获得更多的土地收益。土地对农民而言，是一种生产资料，生产资料是农民借以获得收益的资本。但在长期的土地征收过程中，农民作为名义上的土地的主人却无法获得土地的增值收益，地方政府依据法律将集体所有的土地征收为国有土地，通过一系列经济运作，土地产生了巨额的增值收益，大量收益由政府和开发企业获得，农民只得到有限的补偿。在许多国家和地区，如我国台湾，土地都是农民成为中产阶级的最有效也是唯一的办法。而在我国，由于法律制度的制约，农民在城镇化、工业化的发展进程中丧失了共享成果的权利。因土地利益引发的社会矛盾成为官民冲突的一个重要原因。

从结构上看，一是劳动者所得占比过低。在中国，企业劳动者工资在企业运营成本中不到10%，而发达国家一般占到50%左右。社会成员的主要收入来自其劳动所得，劳动所得占比过低，说明在一次分配中，资本占据了过多的收益，导致富的越富，穷的越穷，收入差距不断拉大。

二是不同所有制企业之间，即国有企业与民营和中小型企业之间存在着严重的结构性失衡。在任何国家，中小型企业的发展都是实现社会公平的最重要的经济手段。中小型企业的发达程度与社会公平呈正向关系。在我国，一些领域由国有企业垄断，中小型企业没有公平竞争的机会。虽然国家在逐步放开相关的市场，但近几年国有企业又将过剩资本投向了房地产等非国有企业投资的领域，更加挤压了民营企业的发展空间。民营企业和中小型企业吸纳了80%的就业人口，但市场规则的设定让这些企业少有能力提高劳动者收入。

这些制度性和结构性问题使得一次分配过程中社会不公现象加剧。到了二次分配阶段，政府寄希望通过公共服务的实施降低社会不公，虽然人们在教育、医疗、公共交通、生态环境等领域有了更多的保障，但不同身份、不同地域、不同群体间的新的分配不公又随之产生。因各个地方经济实力的差异，各个地方公共服务也呈现出明显差异。如教育、医疗、社会保障、教育、公共住房等公共服务，越是经济发达地区，公共服务越好，越是经济欠发达地区，公共服务质量越差。一线城市聚集了更多更好的教育和医疗等资源，而欠发达地区资源质量不高，尤其是乡镇农村。一部分人可以通过异地就医、教育移民等方式获取发达地区的优势资源，但没有能力和经济实力的人只能接受低水平的公共服务。同时，由于户籍限制，同在一个地方生活工作的人们往往无法享受到同等的社会保障，在养老、住房保障等方面外来务工群体得不到城市户籍人口同等的政策保障，有限的一次分配加上缺失的二次分配，使流动人口与户籍人口差距加大。虽然协调发展已成为国家重要的发展理念，各地都在通过政策调整加以完善，但各种复杂因素使理念转化为政策必然是一个长期的过程。

因此，解决收入分配不公，就要看到二次分配的有限性，要从整个分配过程进行分析，从分配问题产生的起点开始，强化一次分配的公平性。加快法律的完善，让劳动者权利保护法律更有刚性，更有力地执行；通过工会等社会组织力量，提高劳动者收益分配的比例；加快土地制度的改革，让农民在土地增值中获得更多收益；在结构调整上下足功夫，拓宽民营等中小企业的发展空间，以压力促创新，逼迫企业放弃依靠廉价劳动力获利的模式，转向技术和管理创新，增加生产的附加值，再辅以更科学的社会建设，使社会更加公平。

误区二：只有GDP快速增长才有助于改善民生

邓小平在改革开放之初，提出“发展就是硬道理”，希望通过好的发展，让一部分人、一部分地区先富起来，打破计划经济下的平均主义，之后再通过“共同富裕”实现社会主义的价值目标。邓小平所说的好的发展，就是一种参与型发展，即要避免市场经济产生的财富分配不均衡，让占人口绝大多数的普通百姓能够参与并分享改革的成果。所以要一方面强调市场，一方面坚持社会主义，努力建立一个公平和谐的社会。

改革开放以来，为了摆脱计划经济下贫穷的社会主义面貌，发展、发展、再发展成为各级政府的政策主题。政府想尽各种办法通过招商引资、金融杠杆、资本积累等方式，努力发挥资本对经济的刺激作用。政府成立投资公司，为企业提供全方位服务，甚至以不合理的优惠政策引进资本，获得了GDP快速增长。但与此同时，社会不公平现象也在不断增加，贫富差距扩大，社会分化加快，群体性事件频繁发生，人们对教育、医疗、养老、生态等生存发展的基本状况存在着诸多不满。

不少地方将精力和重点放在GDP的增长上，必然降低了对社会建设的关注度，对待民生工作，更多地是迫于上级压力，主动性不足，推动社会领域改革的力度远远没有达到推动经济发展的程度。其结果作用于社会领域，就使得民生的一些基本问题上，很多改革履步维艰，突出表现在：

一是劳动者收入增加难度加大。因为政府与企业、与资本关系紧密，为了让企业获得发展，必会运用行政权力为企业发展提供支持。如为了引进企业，压低地价，甚至以零地价作为资本进入的优惠条件。所以，在土地的征收中，减少征收成本、压低补偿数额成为一种普遍做法，使得被征收个体难以共享征收成果，财富增加受阻。在日常经营中，如果企业出现难题，政府也会想方设法为企业提供政策支持。这种方式本无可厚非，但通过让渡劳动者权益来帮助企业则是对民生的破坏。如中央提倡“调转促”，有些地方就出台文件，授权企业减缓职工社会保障金的交纳，直接侵害到了劳动者的经济利益。

二是政府对社会保障工作重视不足。近些年来，各地在保护企业利益上出台了很多政策，国家也完善了相关的法律法规，但劳动者权益保护的法律和政策却相对有限，《劳动法》的修改由于强调劳动者权利，遭遇许多的质疑，其执行情况也不尽如意。劳动者的工作状况得不到改善，又没有有效的制度保护，劳资冲突就很难避免。沿海一些地区劳资双方的矛盾引发的冲突事件足以证明这一点。政府在社会保障工作中兴趣不足的，因为追求利益，追求GDP的增长是政府的首要目标，而社会保障政策很多要对利益进行重新分配，要对资本进行规制，相互矛盾的目标就使得政府要么在规则制定上不力，要么就放弃了规则的制定。一些官员甚至加入了“利益集团”，通过制定有利于利益集团的规则，从社会中获取更多的利益。资本与普通民众的利益博弈本来就难以平衡，加之政府权力保障不足，劳动者、普通百姓利益就容易被资本侵蚀，各种有利于民众的民生政策改革就愈发艰难。

三是社会建设领域过度货币化。这些年来，在以GDP为导向的经济政策下，市场经济进入到了各个领域，政府较少区分经济领域和社会领域，基本上是用市场化的手段，用行政化的思维来来管理各种社会事业，很多民生领域，如高等教育、医疗、房地产，都相继了引入了市场化，通过百姓在市场上的消费来促进经济增长，来拯救各种危机。经济指标对资源分配权重不断加大，使得本应体现社会公平价值、克服市场经济不公平弊端的社会领域，也开始出现贫富分化。高等院校来自农村的学生逐渐减少，因病致贫、因病失学现象不断出现，一线二线城市的高房价让越来越多的年轻人变成了房奴，即使没有市场化的义务教育领域，学区房与优质教育资源的捆绑运作，使得基础教育这个最需要公平的社会领域，也成为加速社会阶层分化固化的平台。社会公平在基本民生的重要领域不断流失。

四是造成了环境的破坏和资源的浪费。由于政府对GDP的过度追求，即使在中央反复提出可持续发展的要求下，很多干部仍追求短期发展，追求任期内的GDP目标。一任领导一个规划，在城市建设上大搞公共工程，上任领导调任离开，下任领导往往在建设上又提出新的想法，再搞新的市政工程，甚至拆了重建。土地资源被过多开发，政府负债不断上升，只求任期光彩，不想后续发展。城市建设缺乏计划性、连续性。尽管创造出巨额的GDP，但消耗了后续资源，造成了环境破坏，一些市政设施中看不中用，影响了老百姓的获得感。

因此，实现社会公平，推动民生领域公平的制度建设，让干部在社会建设的改革上下真功夫，就需要淡化GDP在政绩考核的权重，追求有质量的经济发展，引导各级干部用心进行体制改革，通过改革追求发展，通过改革保护民生，通过改革加强对资本的规制，通过公平的社会保障机制，抵御资本对社会的冲击。

误区三：以简单的城镇化模式来推动和改善民生

城镇化对一个国家经济社会发展至关重要，无论是经济层面、政治层面还是社会层面。在社会建设方面，城镇化进程加速，有助于破除城乡二元结构，实现城乡整合，使社会公共服务更方便地实施，受益群体不断增加，服务质量提升。因此，城镇化成为中国实现现代化的一个重要发展战略。

“城市让生活更美好”，上海世博会的一句话耳熟能详，使人们充满了对城市美好生活的向往。但从各个地方城镇化的实践来看，政府推进的城镇化与人们理解的城镇化却存在很大的差异，有些方面甚至截然相反。涌进城市的人们由于户籍这道槛儿，很难得到平等的民生政策保障，人们在城市生活，但幸福度并没有随着城市规模的扩大而同步提升。

在城镇化工作中，中央进行顶层设计，地方负责实施。由于地域差异明显，各个城市发展状况存在较大差异，城镇化的标准和推进方式很难完全统一，因此地方政府对城镇化的理解和认知就成为关键。因为他们是行动者，他们对城镇化的认知决定了一个地方城镇化行为，城镇化的行为又决定了一个地方的城镇化前途，决定了城市中的人们的生活感受。

从各个地方政府的行动来看，他们进行城镇化首先是从经济角度进行的考量，即城镇化能拉动多少GDP的增长，对地方经济发展能做出多大贡献，能带来多少的财政收入。从94年的分税制改革起，地方财权减少，事权却在不断增加，落实政策和谋求发展都需要财力支持，找钱是地方政府的生存逻辑，是一种理性选择。在这种需求推动下，城镇化这个兼具经济、政治和社会效益的战略工作，经济目的就被摆在了第一位。在各个地方，尤其是财力相对不足的三、四线城市，城镇化给人最直接的感受就是土地的城镇化，农村土地被大量征收，城市房屋被大量拆迁，城市规模不断扩大，各种项目纷纷上马，房地产业如火如荼，基础设施快速升级。农村廉价的土地、人们对住房的不断消费、政府金融举债等资本流动，使得城乡格局不断调整，城市规模不断扩大，一个“能干”的政府，往往能使一个城市从表面上快速实现城镇化。

但城镇化不是样子的城镇化，人的城镇化才是核心。习近平谈到城镇化时特别强调：“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。”然而，到城镇就业的农民工及其随迁家属，尤其是在一线、二线城市，很难在教育、就业、养老等方面享受与城市原住居民同样的服务，很多人不得不选择就业与生活分离，父母与子女分离，城市只是他们谋生的场所，在城市扎根遥不可及。对此，大多数分析认为户籍制度是问题的症结。我国户籍制度改革远远落后于城市发展的速度，各种基本公共服务与户籍捆绑，城乡差异明显。这对没有城市户籍的农民工影响很大，尤其是一线、二线城市。所以国家进行户籍改革，推行居住证制度，力图减小这个差异。但很多地方，还出现了另一种现象，随土地而城镇化的农民，虽然名义上实现了农民向市民的转变，但在教育、住房、养老等政策上还是执行着农民的政策，拆迁还原的住房多年无法上市，子女上学无法享受同等政策，政府部门间为此推诿扯皮，相关证件取得和政策落实非常艰难。农民将土地交给了城市，却没有换取到对等的身份，不公平感、被剥夺感、对政府的不信任感陡然产生。地方政府的不作为、慢作为的背后，其实是对人的城镇化的忽略。即使中央三令五申强调人的城镇化，但地方往往将困难推托给体制机制，解决不了就是国家政策问题，很少愿意在地方权力范围内积极推进改革，落实相关工作。因为追求GDP，追求财政收入，获得更多财富和政绩是很多地方政府的第一要务，在不产生直接经济利益的工作上，心甘情愿地做好服务的政府并不多见。

如何不让城镇化走偏了路，如何实现城镇化的民生目标，真正实现地方政府以人为本的自觉，迫切需要通过税收政策改革、政绩考核改革等方式，加强地方治理，使中央的发展战略落实好。

误区四：民生只有投入没有产出

中央对民生问题非常重视，多年来，民生问题一直是中央政策的首要议程。到但了地方和一些部门层面，其重要性就开始层层递减，在没有严厉有效的考核机制下，很多工作出现走形式或者被忽略掉。尽管中央反复要求，社会认同度也非常高，但问题解决得却缓慢而艰难，从每年全国人代会代表反复提及的议题就可以看出，这些问题多年来得不到有效解决。为什么政策执行难？地方对民生问题的认识是一个重要原因。在“发展是硬道理”的要求下，不少地方习惯以经济化和市场化的利益标准来评定各项工作的重要性，能产生经济效益的就是重要工作，不产生经济效益的次之，而耗费财力的工作最没有开展的动力。

的确，民生工作需要大量增加政府的社会性投资。教育、医疗、社会保障、公共住房、环境保护都需要政府大量的投资。由于其社会事业的性质，这些领域难以产生直接的经济效益，政府不能像企业项目投资那样在短期内获得收益。在迫切追求GDP增长的一些政府眼中，民生投入是包袱，是负担。面对上级要求落实的民生任务，很多政府想方设法在本来应用社会政策解决的领域，却应用经济政策完成任务，解决问题。医疗市场化、教育市场化、住房市场化，养老市场化，将社会投资与经济目标相混合。有些投入看似是民生建设，实际与地产等项目相捆绑。市场化的运作结果是，越富的人越能得到优质公共服务，越穷的人越远离优质服务，社会不公平加剧。

这些做法说明很多人并没有真正理解民生建设的意义。其实，民生建设对一个地方的经济发展和政治稳定都具有十分重要的价值。

首先，民生工作可以消减经济发展中所带来的负面结果。中国在短短的30多年创造了世界的奇迹，但繁荣的背后是人们对生态的抱怨、对公平的不满、对腐败的痛恨，政府公信力不断消减，群体性事件频繁发生，社会道德失范，这些问题都给政府治理带来了非常大的阻力，以往经济发展的模式越来越难以为继。而民生建设就是在弥补以往的欠账，弥合社会对政府的信任鸿沟，是对党、对政府的威信的重塑。只有这些基础做好了，可持续发展才成为可能。

其次，民生建设可以为未来经济增长积累制度基础。在经济新常态下，过去发展模式难以持续。中国过去经济增长主要依靠出口，是一种外向型经济模式，主要是服务于西方市场，形成了中国制造，西方消费的模式。但随着金融危机的发生，西方需求下降，中国的发展必须要向消费转型。但普通劳动者收入过低，消费不足，即使占比不高的中产阶级积累了一定的财富，还要为住房、教育付出大量投入，为医疗、养老做好风险准备，有了钱也不敢任意消费。只有社会制度健全，让全社会在基本生活方面有足够的安全感，才能改变这种局面，才能建立起一个消费社会。

再次，民生建设有助于地方增强人才竞争力。在强调创新发展的当下，打价格战已难以获得比较优势，实现创新发展，优质人才成为关键。现在，一些优质资本、高端人才已经不在意地方所给予的优惠让利，而是更加看重当地的制度和公共服务等软环境。较低的人才迁移成本、良好的生态环境、高质量的教育和医疗等服务水平，是各类人才关注的重点。因此，提高公共服务水平，突出民生建设的比较优势，是社会发展到新阶段，地方吸引人才、留住人才的关键。近几年，一些地方政府已经开始了公共服务的竞争，如提供免费教育、免费医疗。这些经验虽然不一定能在各个地方复制，但其开启的民生竞争的思路，对社会发展作用是积极的。

纵观国外经验，新加坡就是通经济发展与社会建设的同步化，保障了老百姓最基本的社会权利，既保护了社会的稳定，又为人们创造财富提供了极大的动力，吸引的优质人才不断为新加坡发展提供新的动能。这种经验完全可以为地方发展提供借鉴。

[1]郑永年.保卫社会[M].杭州：浙江人民出版社，2016.

[2]周业安.“拼民生”成地方竞争新趋势[J].人民论坛，2010(5).

[3]葛延风.抓住关键问题，更好改善民生[R].宣讲家，2013(3).

F061.4

A

1008-5947（2017）06-0028-05

任兰，中共蚌埠市委党校副教授，研究方向：宪法学。（安徽 蚌埠 233044）

2017-10-28

责任编辑 赵 武