古村落发展的政策悖论与破解*——以山西省为例

冯卫红 邵秀英 郝从容

古村落发展的政策悖论与破解*
——以山西省为例

冯卫红 邵秀英 郝从容

古村落的特殊属性和较高的价值决定了政府政策的制定对其衰亡还是重生起到决定作用。通过对山西省32个典型古村落调研发现，现行关于农村发展和古村落保护等方面的宏观普适性政策和部门专门性政策都存在由于忽略古村落特殊性和政策功能的不完善等原因导致的一方面促进古村落发展，另一方面又加速古村落衰亡的悖论现象。整合现有政策，完善政策功能，制定分类保护发展政策，配套应用政策工具，形成完善的政策运行系统以及发挥市县级政策的作用是破解这种悖论的有效途径。

古村落；保护；发展；政策悖论

Abstract：Governmental policies are critical to the destiny of historic villages, the properties of which are different from other sorts of heritage. The data collected from investigations to 32 typical historic villages in Shanxi Province indicates that both the universal policies and specialized ones all contains paradox that historic villages are intended to be preserved but meanwhile their decline is accelerated due to the requirement of social modernization. The contradiction is actually caused by the special properties of historic villages and by the inadequacy of policies. The effective way out of the situation is to integrate the existing policies, improve the policy functions, use the policy tools coordinately, establish a complete policy operating system and bring the lower-lever governmental policy functions into play.

Key words：historic villages;preservation ; development ;Paradox in Policies

1 引言

古村落是我国在一定历史阶段，人类“顺应自然，为我所用”形成的聚居空间，其意义不仅在于物质文化的禀赋，更在于至今仍为人类使用，将物质文化和非物质文化得以传承和延续，是人类共同的文化遗产。中国近 30年的古村镇保护利用工作取得了较为显著的成就，目前已公布的国家级历史文化名镇名村已达 6批共 528个。但是，一方面是古村落的重要性日益为社会各界所认识，对于古村落保护和传承的呼吁和学术研究原来越多，另一方面却是大部分古村落在这种“思想和意识重视”的浓厚氛围中走上两条不同的道路：或过新而失，或过旧而逝。很多学者对此现象和导致这一现象的原因进行了分析和研究，学者们把前者更多地归因于“新农村建设的推进”及“古村落旅游业的过度开发”而使古村落失去了本质属性，后者则更多的是因古村落不具备开发利用条件随城镇化发展、观念变迁、“空心化”侵蚀而日益衰亡。

古村落的重生既包含了古村落传统景观和文化的保护和传承，也包含了古村落居民生活条件和环境的不断改善。无论从国外发达国家的经验还是国内古村落保护和发展较好的地方来看，古村落的“准公共产品”的属性决定了古村落衰亡还是重生，政府的作用是主要的，而这种作用的发挥也主要通过相关政策和措施的制定。国内关于政策对古村落发展的影响研究文献还很少，邵秀英从公共管理角度研究了古村落在旅游开发过程中面临的公共管理问题，指出了政府对古村落旅游地实施公共管理的重要性[1]；车震宇等对“市县级政策与管理在古村落保护和旅游中的重要性”进行了研究[2]；俞娟等认为，“在整个遗产保护领域，古村落仍是一个弱势群体，根源在于其本身所在的乡土环境和所处的弱势经济区位，而想突破目前这种瓶颈首先就要在制度层面上解决其弱势地位的问题”[3]。

古村落既是一个完整的文化生态系统，“活”的文化遗产，也是一个村落，具有复杂产权的社区，这就使得适用于一般农村发展及一般文物古迹或文化遗产保护的政策在古村落的保护和发展中往往会出现悖论现象。

山西省是全国古村落分布最集中、遗存最丰富的地域之一，目前全省保存下来的古村落约有3500多个，其中，有中国历史文化名村（镇）30个，省级历史文化名村（镇）72处。列中国古村落之最，而其文化、历史价值之高也世所罕有。目前，襄汾丁村、汾西师家沟村等 15 个古村镇已列为全国重点文物保护单位。从2013-2014我们陆续对山西省的32个典型古村落调研来看，“政策”成为古村落居民、当地政府和村组织提到的与古村落发展相关的频度最高的词，而其中既有对特殊政策的需求，也有对现行政策的疑问[4]。在当前古村落居民发展能力滞后、公益组织还不够强大和成熟的背景下，政府政策对古村落的发展非常重要，而政府政策制定的科学性和针对性则对古村落的衰亡还是重生起到至关重要的作用，从政策角度分析古村落的命运对于古村落的社会经济发展和传统与文化传承更具有现实性和迫切性[5]。

2 古村落发展中的政策悖论

2.1 普适性政策悖论

政府发布和执行的政策可以具体地体现为多种形式：方针、路线、战略、规划、规章、条例、决定以及法律、法规等，都可以是政策的具体体现[6]。宏观普适性政策是指和古村落发展相关的城镇化、新农村建设、资源保护等宏观上适用所有地区和产业的政策。

2.1.1 《土地管理法》——“古村落格局保存”与“古村落民居破坏”

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，村民建住宅，尽量使用原有的宅基地和村内空闲用地”。这条规定一定程度上保护了古村落“天人合一”的村落空间格局和人地和谐的环境图底”[7]，保证了古村落不因新建筑的产生而破坏了完整性和原生性。但另一方面，根据这一规定，旧宅基地不拆，新宅基地不批，引发村民拆旧建新，这直接导致了目前古村落中许多具有较高价值的传统民居被毁，使古村落呈现出新旧参差的局面，原有格局、自然环境和历史风貌被破坏殆尽[3]。在我们调研的32个古村落中全部存在拆旧建新的情况，其中经济发展较好的12个村拆旧建新的速度较快。

2.1.2 新农村建设政策——“新村建设、现代化生活方式”与“古村落传统人居系统渐失”

2006年，中共中央、国务院下发《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，国家、各省市也连续出台了关于建设新农村的条文和政策性建议，这为古村落改善生产和生活环境提供了支撑和保障，也促进了古村落新村建设和居民对于现代化生活方式跟进的步伐。但另一方面，新农村建设政策也加大了古村落传统人居系统延续的难度，主要表现在两方面：一是居民为了改善生活条件和生活环境会拆旧建新，尤其是没有列入文物保护单位的古村落，改造旧居没有相应的法律法规限制，从调研结果来看，即使是列入省级以上历史文化名村的古村落，居民翻新旧居、拆旧建新的行为也很难制止，如国家级历史文化名村平遥县梁村是堡寨型建筑，有几处堡墙都被挖开建成了小商店；二是城镇化推进和新村落建设使大部分年轻人搬离古村落，只留下老年人留守，带来大量房屋的空置，老宅子更加缺乏日常维护，日益衰败，从调研总体来看，古村落老宅住户中大约有30％为老人，有40％为老人与子女同住，只有20％为年轻核心家庭，另有10％左右为租住；同时随着古村落社会结构发生变化，古村落文化生态系统中的习俗风尚、生活方式、社群关系等传统文化因素也难以继承和延续。在调研的古村落中，由于城镇化进程和新农村建设步伐的加快，古村落面貌呈现出四种类型，第一种是旧村整村搬迁至新村落，旧村整体得到修复进行旅游开发，古村落成为景区，如西文兴村、皇城村、张壁村、上庄村等；第二种是没有新村建设，古村落部分得到修复，开发为旅游景区，部分居民还居住在古村落，但居民对古民居的改造受到政府和开发商的限制，如小河村、后沟村、西湾村、李家山村等；第三种是在农业相对发达或交通便利的古村落，村民人数较多，古民居改造速度快，古村落成为新旧混杂体，如谷恋村、梁村、西庄村等，第四种是贫困地区的古村落，居民逐渐搬离，改造和维护很少，古村落“空心化”趋势明显，古村落逐渐消亡，如王化沟村、店头村、旧广武村等。但无论是哪种类型，在我国城镇化和新农村建设的大潮中，传统的古村落人居系统和文化体系都很难维系。

2.1.3 《文物保护法》—— “文物保护”与“产业发展受限”

1982年施行，并于1991年修正的《文物保护法》仅在第二条规定“……古建筑……受国家保护”。20多年来，文物部门偏重于对单体建筑的保护，忽视了对村落的整体保护[2]，列入文保单位的古村落中的一些祠庙、大院等受到保护，每年有维修和保护资金，相对保存完整，而未列入的古民居及一般古建筑则往往破败不堪。另外，由于列入文保单位的祠庙等建筑由政府部门管理，但祠庙等场所也是村民的精神和文化活动场所，无形中割裂了古村落与文保单位的联系，打破了古村落的文化生态系统的整体性。2002年的《文物保护法》把古建筑群和省级以上历史文化村镇列入不可移动文物，目前，山西省有襄汾丁村、汾西师家沟村、闻喜阜底村、临县西湾村等15个古村落整体列入全国重点文物保护单位，每年有一定的保护维修经费，对古村落的保护起到了积极的促进作用，但是，每年较少的资金对于古村落保护无异于杯水车薪。同时，《文物保护法》第十七条规定“……在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。”这条规定旨在最大限度地保护文物不受破坏，但同时对于“生活着”的古村落来说，也限制了村落其它产业的发展和村民经济条件的改善。如对全国重点文物保护单位——窦庄村调研时发现，窦庄村的邻村由于吸引外来投资建厂，村民收入明显提高，居住环境明显改善，与窦庄村形成了鲜明的对比：窦庄村村民年收入不到2万元，而邻村村民收入却达到4万元；另外，与窦庄村相聚不远，价值也很高的国家级历史文化名村——上庄村由于未列入文保单位，在开发利用上更为便利。由此可见，全国文保单位的头衔不仅限制了窦庄村其它产业的发展，同时也限制了对于古村落的整体修复和开发利用，这种状况反而使得窦庄村村民对文物保护工作产生了误解和反感。

2.2 专门性政策的悖论

2.2.1 历史文化名村保护政策——“促进古村落保护”与“村民改善生活条件受限”

随着古村落价值日益受到重视，国家和省、市都出台了相应的历史文化名村名镇保护政策。2004年山西省发布《关于加强历史文化名镇（名村）保护工作的意见》，从法律法规与政策、技术层面对历史文化名镇名村的工作提出了明确要求；2008年，国务院办公厅下发《历史文化名城名镇名村保护条例》，这一条例把名城名镇名村的保护纳入了国家遗产保护的法律框架之下，明确了历史文化名城名镇名村的申报与批准、保护规划、保护措施等方面内容，标志着我国历史文化名城名镇名村的申报与保护管理工作已全面走上了法制化、规范化轨道，无疑会对古村落保护起到很好的促进和保障作用。《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十三条规定：“历史建筑的所有权人应当按照保护规划的要求，负责历史建筑的维护和修缮”，这规定了古村落居民对于民居维护和修缮的责任，推动民居的保护；但第三十五条又规定“对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准，并依照有关法律、法规的规定办理相关手续。”这其实也对古村落居民改善生活条件以及履行维护和修缮的责任增加了障碍。在调研中，很多村民认为“改善生活和居住条件受到限制，主管部门的批准繁琐又困难”，最终选择了放弃旧宅。

2.2.2 鼓励旅游业发展政策——“经济发展”与“古村落属性丧失”；“旅游短期发展”与“古村落可持续发展难题”

国家和地方对旅游业发展一系列鼓励政策使旅游开发成为古村落经济发展和村落建筑保护的典型路径。但是，目前来看，由于旅游业鼓励政策中并没有约定企业对资源的保护和文化传承的责任，旅游业发展较好的古村落有的因为过度商业化失去了古村落文化生态的完整性和原生性，如安徽西递、宏村，有的则是整村居民搬迁后开发旅游，古村落真正由社区变成为景区，如山西皇城相府所在的皇城村、西文兴村。无论是哪种方式，旅游业的成功都带来的是古村落自身属性的丧失和文化生态系统功能的衰亡。

从各地根据自身经济发展特点制定的地方性鼓励旅游政策来看，在促进古村落保护和发展的同时，同样也可能使其面临衰落的风险。2010年，山西省人代会通过了《关于加快旅游业发展的决定》，提出了一系列加快旅游业发展的鼓励政策，各地方政府也通过资源置换、税收减免、贷款优惠等方面的优惠政策促进民营资本尤其是煤炭企业进行古村落的旅游开发。国家级历史文化名村张壁村、上庄村、后沟村、皇城村、夏门村、阎景村等都是当地煤炭企业在政府相关优惠政策的激励下投资开发的，这些企业的投资对古村落的资源保护和经济发展都起到了积极的促进作用。但是一方面煤炭企业旅游专业人才短缺，难以适应旅游市场需求，另一方面，来源于煤炭企业资金的古村落开发极容易受到煤炭市场波动的影响。因此，古村落旅游业的发展步伐缓慢。2012年到现在，煤炭市场不景气影响了企业后续投资,夏门村、张壁村、上庄村、后沟村等旅游开发相继停滞或减速，古村落旅游业和社会经济发展遭遇可持续难题，古村落陷入“半景区半社区”、“半修复半衰落”的两难境地。

3 政策悖论原因分析

3.1 政策制定忽视了古村落的特殊性

表1 古村落和文物遗产、一般村落政策分析比较

古村落的重生是古村落整体文化系统的重生，不仅包括古民居、古建筑等物质文化遗产的保护，还包括民俗风情、特色工艺等非物质文化遗产的传承，同时还要保证原住民生活的延续和改善，这就决定了促进古村落重生的政策需求不同于文物，也有别于一般村落（见表1）。在当今城镇化快速发展及农村生活水平不断提高的背景下，任何一项政策制定如果不考虑古村落发展的这种特殊要求，就都会在发挥政策积极作用的同时带来负面影响，使古村落陷入“重生”和“衰落”的掣肘局面。

3.2 政府、企业与古村落居民利益诉求客观上难以契合

如表1所示，政策是由不同的行为主体单独或联合实施的，这些主体由于在政策实施中的利益诉求不同而具有不同的行为特征，政府作为政策的制定者，往往不仅从宏观上考虑相对普适性政策，还要兼顾地区平衡、资源环境保护和居民生活水平改善，同时由于条块政策的差异，各部门的政策制定更多地会从部门工作目标和利益出发，如文物保护部门只考虑文物的保护却忽略了古村落产业发展的需求；企业无论以何种方式介入古村落发展，其客观上必须考虑企业的利润和企业的发展；而古村落居民更多地着眼于自身生活水平的提高和生活条件的改善，因此，在制定政策和执行政策过程中，必然会带来对古村落发展的不同影响。

3.3 政策自身功能的不全面

古村落保护与发展的双重任务要求针对其发展的政策既要有激励功能，也要有约束功能，使古村落能在“保护中发展”，在“发展中受到保护”。而且古村落重生内容的丰富性和参与主体的多样性也决定了政策制定中要考虑政策的两面性以及具体性。但是，无论是普适性政策还是针对历史文物古迹和古村落的专门政策，或者缺乏约束功能，或者具体执行措施可操作性差，使政策的执行可能出现方向不同的两种效应。如国家《历史文化名城名镇名村保护条例》中规定了居民对于古民居维护和修缮的责任，由于没有具体的经费来源说明和责任界定，使得这条规定对促进古民居维护的作用有限；《山西省人民政府关于加强历史文化名镇名村保护工作的意见》明确提出“设立古村镇保护专项资金”，但却没有资金来源、使用与管理等方面的配套政策，特别是缺失对社会、民间资金的鼓励性政策引导，导致专项保护资金政策难以落实，在平遥等地调研时发现，当地列入省级以上名村名镇的古村镇并没有享受任何补贴，极大地影响了地方政府的申报和保护热情；同时，现有政策虽然对古民居使用保护提出要求，但没有鼓励原住民“留住”老宅、或鼓励“老宅认领保护”等相应政策出台，古村镇中老宅“空置”与“一户两宅”现象并存，前者大多出现在濒危类古村落，后者则在大部分古村落中普遍存在。

4 政策悖论的破解

4.1 整合现有政策，完善政策功能

为了有利于古村落遗产文化生态的延续和古村落人居系统的保持，需要整合现有的针对农村社会经济发展及文物古迹的保护等方面政策法规，针对古村落专门出台既有利于村落保护和传承，也有利于村民发展的政策。同时，在制定促进古村落保护和发展的政策中要综合考虑政策功能，既有促进古村落保护及原住民生活改善的激励措施，同时也要有对古村落资源保护和维护原住民利益等方面的约束和限制功能。如就制定古村落产业政策来说，既要有对产业发展的激励性政策，也要有相应的促进其承担古村落保护和发展责任的约束性政策，如图1。

表2 古村镇保护与减贫的建设重点与政策需求

图1 古村落产业发展政策功能

4.2 制定灵活的古村落分类保护和发展政策

古村落在保存状况、经济发展水平、开发利用状况等方面存在不同的类型，其面临的问题和矛盾也不尽相同，因此其政策关注点或政策需求重点也就存在差异。如对于保存状况较好，以旅游业为主要开发方式的古村落，面临的主要问题是如何保持旅游业发展的持续性、如何在旅游业发展过程中保护古村落文化的完整性和原生性、如何协调旅游企业、村集体和本地居民的利益以及明确各利益主体的责权利等等，相应地制定政策的重点，即鼓励旅游业发展的政策，各利益主体责权利的明确规定以及建立旅游企业与居民利益协调机制，见表2。

4.2 配套应用政策工具，形成完善的政策运行系统

政策工具是实现政策目标的手段或方式。古村落的重生是一项复杂的系统工程，因此，促进古村落重生的政策工具需要从财税、投资、产业、土地、规划、保护及管理等方面入手。同时需要这些政策工具组合配套应用，在各种政策工具发挥自身功能的同时和其它政策工具协调互补，形成针对古村落的完善的政策运行系统，发挥各自的激励和约束功能。比如产业政策的实施需要财政政策的支持和规划政策的约束；而财政、土地等政策的有效实施离不开管理方面政策的支持。因而，各项政策的合理组合才能实现政策作用的最优发挥。

4.3 因地制宜，发挥市县级政策对古村落发展的直接促进作用

在古村落的保护与发展中，国家级及省级政策存在“模糊地带”和功能缺失，这些政策在执行过程中产生的矛盾都集中于市县级政府，而市县级政府部门比较熟悉农村的基层情况，它们代表国家在农村中行使权力，其政策决定了新建房的形式和保护民居的方法，所以，市县级政策在各级政策中是最关键的[2]。如临县对于碛口古镇、西湾村和李家山村的古村落保护政策较具体，使得在控制促进翻建和新建房屋方面能进行有效控制；而晋城市对于煤炭企业开发古村落的具体激励政策也加速了沁河流域古村落的旅游开发步伐。因此，市县级政府部门应根据本地区的土地利用、经济发展水平、产业结构等方面的情况制定更为具体的和具有可操作性的促进古村落保护与发展的政策措施。

[1]邵秀英，田彬.古村落旅游开发的公共管理问题研究[J].人文地理，2010,25（3）：120-123.

[2]车震宇，保继刚.市县级政策与管理在古村落保护和旅游中的重要性[J].建筑学报，2006:45-47.

[3]俞娟，等.基于“政策层面”的古村落乡土遗产保护研究——以苏州东西山古村落保护规划为例[J].规划师(论丛)，2009：144-146.

[4]聂存虎.古村落保护的策略与行动研究——以山西下州村为例[D].北京：中央民族大学，2011:26-27.

[5]雷蕾.中国古村镇保护利用中的悖论现象及其原因[J].人文地理，2012,27（5）：94-97.

[6]王骚.政策原理与政策分析[M].天津：天津大学出版社，2003：2-8.

[7]余汝艺，等.旅游种群的入侵、继替与古村落空间秩序重组研究——以徽州古村落宏村为例[J].经济地理，2013,33（8）165-170.

责任编辑：蒋亚林

TU98

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1674-4144（2017）-08-87（5）

冯卫红，太原师范学院城镇与区域发展研究所副教授，博士。邵秀英，太原师范学院管理系教授。

郝从容，太原师范学院管理系副教授。

教育部人文社科课题“古村落保护与减贫发展研究（编号：11YJA630092）”；山西省人文社科重点研究基地汾河流域科学发展研究中心基地项目“汾河流域文化旅游开发研究”。