美国怀俄明州煤矿土地复垦监管实践及对中国的启示

胡振琪，付艳华，荣 颖，Anna Waitkus

（1.中国矿业大学（北京）土地复垦与生态重建研究所，北京 100083；2.天津城建大学，天津 300384；3.环境咨询公司，拉勒米 82070）

美国怀俄明州煤矿土地复垦监管实践及对中国的启示

胡振琪1，付艳华2，荣 颖1，Anna Waitkus3

（1.中国矿业大学（北京）土地复垦与生态重建研究所，北京 100083；2.天津城建大学，天津 300384；3.环境咨询公司，拉勒米 82070）

研究目的：学习美国矿业第一大州怀俄明州煤矿土地复垦政策体系和监管实践经验，为中国相关领域的政策制定和监管提供参考和借鉴。研究方法：通过相关法律法规和指南的阅读、分析及对管理人员的访问，对比中美复垦监管实践之间的差异。研究结果：解析了该州的相关政策和监管体系，详细介绍了监管框架中开采许可、保证金和年报等制度的目的和内容，以及监管与审批验收的人员、程序和关键步骤，中美复垦监管制度的差异。研究结论：美国怀俄明州的煤矿土地复垦监管体系较为完善，在以下方面值得借鉴：（1）基础信息调查全面、详尽；（2）管理目标明确、验收指标具体，不仅重视行政监管，更强调技术监管；（3）以年报制度要求企业自检，全面监测复垦要素，实现复垦过程监管；（4）监管人员专业技术水平要求较高，验收过程中资料审查与实地督查并重；（5）法律法规与相关指南实时更新，对企业的指导详尽，信息透明度和公众参与度较高。

土地整治；煤矿土地复垦；监管；怀俄明州

Abstract:The purpose of this paper is to study the coal mine land reclamation policy, institution and supervision experiences in Wyoming where is the biggest mineral resources production state in the United States, and to provide a reference for the policy making and supervision in China. Methods adopted are review of rules, regulations and guidelines, interview of supervisor as well as the comparison of the regulations in China and Wyoming. The results show that the coal mine reclamation supervision system is comparatively perfect. And we could learn from the following parts: 1）the basic information investigation is comprehensive and detailed; 2）the target is clear, the performance standards are concrete, and both technical supervision and administrative supervision are got enough attentions; 3）the operator self-inspection is enforced by the annual report, with the monitoring of reclamation factors in order to realize the process supervision; 4）the supervisor has adequate relative knowledge, and the report review and field supervision are received equal attention;5）the rules, regulations and guidelines are revised timely to guide the operator, and the high level of information transparency and public participation exist.

Key words:land consolidation; coal mine land reclamation; supervision; Wyoming

20世纪80年代，中国开始有目的、有组织、有计划、有步骤地实施煤矿区土地复垦[1]。此后，为保障土地复垦工作的有效开展，政府相关部门在土地复垦监管的政策制定和实践方面做出了很大努力。1989年1月1日国务院颁布《土地复垦规定》，使中国的土地复垦步入法制阶段；2006年《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》标志着土地复垦进入建设项目的开采许可和用地审批程序；2007年《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》，进一步明确了土地复垦方案的内容和审批要求[2]；2011年《土地复垦条例》颁布，明确了土地复垦的概念、原则和责任主体，确立了土地复垦的基本制度；2012年《土地复垦条例实施办法》进一步完善了土地复垦的各项制度规范。另外，相关标准体系也在制定的过程中，在2011年、2013年和2014年分别发布了《土地复垦方案编制规程》、《土地复垦质量控制标准》和《生产项目土地复垦验收规程》。中国的土地复垦监管制度已经初步确定，但仍然存在监管机构不健全、监管机制不完善、矿业用地政策存在缺陷、监管手段薄弱和监管技术标准不完备等问题[3]，总体来说行政监管较多、技术监管相对薄弱，在可操作性和执行效果上也还有进一步完善的空间。

美国煤矿土地复垦工作一直走在世界前列，自20世纪30年代，美国26个州先后制定了露天矿复垦的相关法律法规，并于1977年联邦政府颁布了《露天采矿管理与复垦法》（Surface Mining Control and Reclamation Act，SMCRA）。1979年成立了在内政部长领导下的美国露天采矿与复垦执法办公室（Office of Surface Mining，Reclamation and Enforcement，OSMRE），专管全国的土地复垦工作，负责联邦政府复垦法律法规的制定，并与各州合作执行监管。各个州也有相应的土地复垦法律法规和执法部门，形成了专业化、层级化的监管体系。较为完善的法律和监管体系，使美国在土地复垦方面取得了较大的成效。

怀俄明州位于美国西部落基山区，平均海拔2045 m，矿产资源丰富，有煤、天然气、煤层气、石油和天然碱等。2015年怀俄明州的煤矿产量达6.88×108t，居美国首位[4]，占美国总产量的41%[5]。该州位于大陆性半干旱气候区，自然资源丰富，有5个国家公园和6个国家森林保护区，是重要的野生动物栖息地。因此，该州矿产资源开发和环境保护的需求同样迫切，矿山土地复垦的相关立法也较早，在联邦政府颁布《露天采矿管理与复垦法》之前，就颁布了一系列复垦相关的法律法规。该州由环境质量局土地质量处负责制定相关法律法规与执法监管，煤矿土地复垦监管的体系成熟，复垦经验丰富、成效显著。

本文详细介绍了美国怀俄明州的煤矿土地复垦监管实践，并以此为切入点，一方面详细阐述美国土地复垦的监管层级和体系内容，一方面介绍怀俄明州监管的实施过程与指标，以期从宏观和具体操作上为中国煤矿土地复垦的监管工作提供参考。

1 煤矿土地复垦监管的依据与体系

怀俄明州煤矿土地复垦监管的相关法规是由环境质量局土地质量处制定的《煤矿法规》（WDEQ/LQD，Coal Rules and Regulations）和《其他矿产资源法规》（WDEQ/LQD，Noncoal Rules and Regulations）。主要依据是《怀俄明州环境质量法案和工业发展信息与选址法案》（Wyoming Environmental Quality Act and Industrial Development Information and Siting Act，WEQA），该法案是在1977年前州政府颁布的煤矿土地复垦相关法律法规（表1）以及1977年联邦政府颁布的《露天采矿管理与复垦法》基础上制定的。

监管体系主要包括：

表1 怀俄明州1977年前煤矿土地复垦相关法律法规Tab.1 Rules and regulations on coal mine land reclamation in Wyoming before 1977

（1）开采许可制度：在煤矿开采之前，经营者按照联邦和州法案的规定提交开采许可申请，由相关管理部门审核批准并进行归档，开采许可中必须包含土地复垦规划。

（2）复垦保证金制度：由经营者事先按照规定的标准交纳一定数额的资金、资产，作为履行土地复垦义务的担保，金额足够承担土地复垦工作所需费用，在企业破产的情况下可以保障复垦工作的进行。若经营者按照要求履行了复垦义务，并且经验收符合复垦验收标准，管理机关返还相应数量的保证金。

（3）监管与执法：监管人员通过资料审查和实地督查进行监管，核定保证金返还额，在经营者违反法律法规或者开采许可要求的情况下，执行有关处罚。

2 开采许可制度及内涵

《怀俄明州环境质量法案和工业发展信息与选址法案》中对开采许可的申请做了要求，在此基础上，《煤矿法规》第二章进一步说明了露天煤矿开采许可申请的要求，并在土地质量处网站上发布了煤矿开采许可申请的相关指南。土地质量处需要在开采许可申请提交60天内批复，批复后申请人必须每周一次、连续两周在当地报纸发布通告，任何人都可以在30天内提出异议[6]。开采许可的内容主要包括佐证资料、支撑信息、矿山规划和复垦规划4个方面（表2）。

3 复垦保证金制度

在开采许可得到批准但未正式颁布之前，申请人需提交复垦保证金，金额足够承担矿区土地复垦的所有费用，以保证在经营者未能完成开采许可中规定的复垦计划时，有足够的资金复垦废弃场地；或者在煤矿企业破产的情况下，有足够的资金聘请第三方进行复垦。当经营者完成各阶段土地复垦时，可以通过各阶段保证金的申请和返还，最终获得全额保证金。这种分阶段返还保证金的方式可以鼓励经营者尽早开始土地复垦（叫做同期土地复垦，或者边开采边复垦）。一般情况下，保证金按年核算缴纳和返还。

与联邦政府的规定有所不同[7]，怀俄明州的保证金返还分4个阶段（表3），每个阶段有相应的验收标准，在验收合格后予以返还，且保证金的返还需按阶段顺序进行。面积保证金和第一阶段保证金的返还比例为60%，第二、三阶段保证金的返还比例分别为15%和25%，具体执行标准参照怀俄明州土壤质量处《保证金返还验收标准和执行标准指南》[8]。

4 年报制度

年报的内容与形式由环境质量局土地质量处、煤矿企业、咨询企业、怀俄明矿业联合会和美国露天采矿与复垦执法办公室代表共同商议形成，由矿山经营者执行并每年按照规定的时间提交给州环境质量局。

表2 开采许可内容Tab.2 Contents in the permit

表3 保证金阶段返还阶段与比例Tab.3 Bond release phases and percentages

年报的主要目的是：（1）检验经营者对开采许可和往年年报内容的执行情况；（2）评价保证金的数量与破坏情况是否吻合；（3）本年度和下一年度的实际情况与开采许可要求之间的偏差；（4）评价监测数据；（5）为美国露天采矿与复垦执法办公室的监管提供数据；（6）粗略回填的完成情况；（7）复垦第一阶段，也就是河道重建和覆土的完成情况。

土地质量处据此判断：（1）经营者是否遵守开采许可和复垦规划的要求；（2）复垦执行保证金的金额；（3）监测数据是否符合开采许可和《煤矿法规》的要求；（4）对开采许可中条款的解释是否合理；（5）保证金返还的验收结果与经营者提交材料中的描述是否一致。年报的主要内容见表4[9]。

表4 年报的主要内容Tab.4 The main contents in the annual report

5 监管的实施与重点

5.1 监管人员/程序

怀俄明州环境质量局土地质量处具体负责矿山土地复垦的监管与审批工作，包括开采许可的审批、复垦监管与验收、保证金的返还和其他管理工作。经营者取得开采许可后，由土地质量处安排提交年报的时间，为方便监管人员分开审核并及时给予批复，每个矿的提交时间不同。经营者每年向该处提交年报，由监管人员进行审核，并在60—90天内予以批复。年报批复后，发放关于下一轮保证金额度的通知。此外，监管人员还需每月到开采的矿区进行督查，监察复垦执行情况，对违反法律法规和开采许可条款的行为进行处罚，这是中国复垦监管中比较欠缺的。

5.2 重点督查、监管内容

根据《煤矿法规》第四章第二节关于环境保护的总体目标“矿区的土地复垦应将土地恢复至等于或优于‘采前最佳利用’的状态。复垦后的土地必须适宜采前利用方式，使社区获得最大的经济和社会价值，或者必须是比采前利用方式有更大社会和经济价值的其他土地利用方式。”为了达到这一目的，监管人员主要采用资料审核，同时结合实地考察的手段执行监管，部分地区已采用GIS系统来管理开采和复垦以及相关监测数据。重点监管的内容包括以下几个方面。

5.2.1 土壤抢救 土壤抢救（Soil Salvage）是指将开采影响区域适宜复垦的土壤剥离、堆存，是关系复垦是否成功的关键步骤，在监测过程中重点监测如下方面。

（1）土壤剥离。在开采前，由专业人员在实地标记出所有适宜复垦的土壤，包括位置以及土壤的厚度；在实施过程中，监管人员应对设备选择、剥离方式进行核实；土壤剥离后，监管人员通过保留的一定数量的土堆（保留表土的小型区域，表土剥离后以小土堆形式呈现，一般是每0.8 hm2或者是每150 m一个）来核查剥离土壤的厚度。通过实地调研与计算，检验实际土壤剥离量（基于土堆的调查）与开采许可中的预测值的差值，并测试土壤样品的相关参数。

（2）土壤堆存。当所剥离的土壤不直接用于覆土时，应进行堆存并通过种植植被或其他方式尽可能减少水土流失。要求尽量选择坡度较小的区域进行堆存，且应在土堆周围修建截水沟并在表面覆盖植被。除此之外，要在堆存处设立标识。

5.2.2 覆岩处理 根据复垦的需要，可将覆岩分为如下三种类型

（1）适宜的覆岩，是指物理和化学性质都适宜作为根际土壤和含水介质。

（2）不适宜的覆岩，是指物理和化学性质都不适宜作为根际土壤和含水介质。当覆岩呈酸性或毒性的材料且非地表自然材料，对复垦后植被生长有影响时，则需要进行特殊处理。

（3）需要特殊处理的材料，主要是指用于河道修复的冲积物。在采前，通过采样测试（每64 hm2至少一个采样点，采样深度可以从16.5到148 m不等，剖面样的采样间隔不大于3 m）。根据测试结果进行分类（覆岩的适宜性标准参考《指南》），并绘制覆岩材料的适宜性评价图，作为复垦的基础数据。

监管人员需要每周携手持GPS到现场检查，确定不适宜覆岩材料的位置并绘制成图，此外，还需确认不适宜的覆岩材料是否进行了正确处理。

5.2.3 回填与地貌重塑 《煤矿法规》中要求通过回填和平整重塑的采后地形需要尽可能的接近采前状态，可以很好地与周围地形和水系相融合。监管人员通过实地检查获得信息，评价以下方面是否符合要求：（1）回填材料质量。每2 hm2设置一个采样点，分析采样点的化学性质，并体现在年报中，供监管人员审核。不适宜的材料需在实地做出标记，以防止不安全的材料对复垦结果和环境造成负面影响。（2）地貌重塑。要求地貌重塑后边坡为稳定的复杂边坡（包含凹面和凸面，而不是直线），坡长不超过采前长度且不超过150 m，坡度不超过25%。建立稳定的与周围地形相协调的排水系统，以防止水土流失，且区域内不应有超过600 m3的洼地。此外，允许适当的保留一些开采边坡。

边坡是否符合要求需要通过遥感的方法检核，在相同采样点分别采集采前和采后的边坡值，再进行统计分析来完成。边坡值包括采前和采后的最小边坡、最大边坡、边坡中值和边坡比例等。监管人员需要审核监测数据，通过现场调查建立陡坡清单，并拍摄影像资料，在地图上做出标记。

此外，地貌重塑回填材料的土方平衡相关数据如土方平整量、覆岩堆存量以及客土量需要做出统计分析，并由监管人员进行审核。

5.2.4 土壤重构 根据《煤矿法规》第四章第二节的规定，在表土和下层土重新分配之前，应对地基进行处理以防止滑坡，帮助根系生长。覆土过程中应尽量减少对土壤的扰动，剥离后直接覆土。覆土厚度可以各处不同，实际厚度不超过开采许可中±25%。为缓解覆土过程中机械碾压带来的土壤压实，应最大限度地缩短机械设备的工作半径，并选择土壤较干燥时进行施工。监管人员需要实地核查覆土厚度。

5.2.5 植被修复 植被修复的目标是采后的植被覆盖率和生产力达到采前水平。美国西部是在植被重建10年之后，东部地区在5年之后（以密西西比河为界）进行植被修复的效果评价。

植被修复需满足以下几个条件：（1）修复后的植被可以在自然条件下自我更新；（2）永久性植被的比例要与采前相同；（3）修复后的物种组成和多样性能够满足采后土地利用的需要。植被监管评价应在生长季进行。

如果复垦为耕地或者是牧草地，则将恢复采前生产力作为复垦成功的标准，以至少两个连续生长季的产量为准。通过采样、测试和数据分析来评价植被恢复的效果。

6 中美复垦监管实践对比

6.1 管理体系

美国专业化的层级监管体系明确，国家层面有内政部长领导下的美国露天采矿与复垦执法办公室，专管全国的土地复垦工作，负责联邦政府复垦法律法规的制定，并与各州合作执行监管。各个州也有相应的土地复垦相关的法律法规和执法部门，例如在怀俄明州由环境质量局土地质量处负责。而中国的监管体系尚不健全，各级国土资源部门明确了由耕地保护司（处、科）为主负责土地复垦监管工作，同级土地整治中心为土地复垦监管技术支撑单位，但多数省份仍然未能建立土地复垦监管专门机构，未能明确土地复垦专职管理人员[2]。

6.2 标准体系

美国的标准体系较为完整，由法律、标准和技术指南构成，作为复垦规划以及监管、验收的依据。基础信息调查要求全面、详尽，调查项目较多，对于文化资源、野生动物、湿地和河谷都要作为一项单独的调查内容；调查深度和广度也较为全面，例如土地利用情况要追溯到过去20年，不仅仅要调查项目区，还需要调查周边区域；调查较为详尽，从表2可以看出，开采许可内容中基础信息调查占一半以上的篇幅。

中国的标准体系尚不完善，目前已颁布的规范和标准仅有《土地复垦方案编制规程》及《土地复垦质量控制标准》，其他规范还处于正在编写或者空白状态。尤其是在采前基础信息调查部分，要求调查的内容较为简单，复垦方案的依据不够充分。首先是调查项目较少，中国仅要求调查地理位置、地貌、气候、土壤、生物、水文、地质和项目区的土地利用状况；其次是调查的广度和深度不够，例如，土地利用信息调查的项目上，仅要求调查项目区的土地利用类型、数量和质量；调查的深度上，项目概况作为复垦方案中的一个小节，较为粗略。

6.3 监管人员

美国的政府监管人员具备专业知识，包括植被、土壤、水文、地质等方面，也需要实地督查和监测，能够从年报审核和实地督查中发现问题和做出科学评价。监管人员具有执法权力，可对违反法律法规和开采许可条款的行为进行处罚。

尽管在中国的一些省份已经设立了专门机构，但监管人员专业知识和技能还有待进一步提高，且由于缺乏具体的监测指标，实地督查和监测的力度也有待加强。

6.4 企业自检

怀俄明州将基于年报制度的企业自检作为监管基础，该自检需要全面的复垦内容和详实的监测数据。要求企业在年报中对复垦过程的土壤、水、植被等复垦要素进行全面监测并分析。

中国仅在《土地复垦方案编制规程》中的监管保障措施中提到“定期向项目所在地县级以上国土资源主管部门报告当年复垦情况”，但是具体的内容和形式并没有做详细要求。

6.5 公众参与

怀俄明州相关政府部门定期组织各方会议，完善法律法规及相关指南，指导详尽，信息公开。环境质量局土地质量处、煤矿企业、咨询企业、怀俄明矿业联合会和美国露天采矿与复垦执法办公室代表每月定期开会对现行的法律法规和指南进行修订，保证其符合现实需要和社会要求。在怀俄明环境质量局土地质量处的官方网站上，可以查到复垦相关的法律法规、操作指南，以及各类提交所需资料的范本材料，方便经营者参考。公众参与方面，能够做到信息公开，矿区开采与复垦信息公布在法规中都有硬性要求，提高了信息透明度和公众参与度。

中国的《土地复垦条例》中并没有对公众参与做出规定，仅在《土地复垦方案编制规程》中有所体现，具体形式没有硬性要求，也不能作为行政法规，因此监管力度有限，不能保证实施效果[11]。

7 结论与启示

笔者认为，美国怀俄明州的煤矿土地监管体系较为完善，能够积极指导复垦实践并有严格的执行标准进行监管，为复垦成功提供了保障。笔者认为美国的成功经验对中国具有重要的借鉴价值。

（1）监管体系完善，环环相扣。为实现“将土地恢复至等于或优于‘采前最佳利用’的状态”的复垦目标，要求在采前进行全面、详尽的基础信息调查，作为复垦规划以及监管、验收的依据。建议中国尽快出台土地复垦基础信息调查规程或技术指南。

（2）管理目标明确，验收指标具体，不仅仅是行政监管，更重要的是技术监管。将土地复垦划分阶段，并对各个阶段设定具体的技术考核指标，并与保证金返还直接挂钩，激励企业履行复垦义务。对执行者来说目标明确，对管理者来说可操作性强。尤其值得中国学习的是，对每个复垦验收阶段的技术考核指标，怀俄明州都有具体的技术指南。

（3）将基于年报制度的企业自检作为监管基础，成为复垦过程监管的抓手，也是促使企业时时履行复垦义务的重要手段。因此，该州复垦年报制度和详实的监测数据，都是值得中国土地复垦监管工作借鉴的。

（4）政府监管人员具备专业知识，并进行实地督查和监测。以年报审核和实地督查的形式实施监管。赋予监管人员执法权力，可对违反法律法规和开采许可条款的行为进行处罚。建议中国定期组织监管人员的专业培训，各地出台适应当地情况的监管指标体系，加强监管实施力度。

（5）相关政府部门定期组织各方会议，完善法律法规及相关指南，指导详尽，信息公开。环境质量局土地质量处、煤矿企业、咨询企业、怀俄明矿业联合会和美国露天采矿与复垦执法办公室代表每月定期开会对现行的法律法规和指南进行修订，保证其符合现实需要和社会要求。在怀俄明环境质量局土地质量处的官方网站上，可以查到复垦相关的法律法规、操作指南，以及各类提交所需资料的范本材料，方便经营者参考。建议中国制定标准和指南的过程中提高各方参与度，动态制定相关监测指标以保证其适应社会发展的需要。

（6）能做到信息公开，矿区开采与复垦信息的公布在法规中都有硬性要求，提高了信息透明度和公众参与度。建议增加对土地复垦监管中公众参与的相关规定，加强行政力度，明确公众参与的具体形式。

（References）：

［1］ 胡振琪，卞正富，成枢，等. 土地复垦与生态重建 ［M］ . 徐州：中国矿业大学出版社，2008.

［2］ 胡振琪. 中国土地复垦与生态重建20年：回顾与展望［J］ . 科技导报，2009，27（17）：25 - 29.

［3］ 周妍，白中科，罗明，等. 中国土地复垦监管体系问题与对策［J］ . 中国土地科学，2014，28（2）：68 - 74.

［4］ Wyoming Information［EB/OL］ . http://www.wyo.gov/about-wyoming/wyoming-information.

［5］ U. S. Energy Information Administration. Quarterly Coal Report［EB/OL］ . http://www.eia.gov/coal/data.cfm#production.

［6］ Department of environmental quality, land quality division. Guideline No. 6A: Coal permit applications amendments revisions［EB/OL］ . http://deq.wyoming.gov/lqd/resources/guidelines/.

［7］ 胡振琪，赵艳玲，毕银丽. 美国矿区土地复垦［J］ . 中国土地，2001，（6）：44 - 45.

［8］ Department of environmental quality, land quality division. Guideline No. 20: Bond release categories and submittal procedures for coal mines［EB/OL］ . http://deq.wyoming.gov/lqd/resources/guidelines/.

［9］ Department of environmental quality, land quality division. Coal Annual Report Format［EB/OL］ . http://deq.wyoming.gov/lqd/coal/ resources/annual-report-3/.

［10］ Department of environmental quality, land quality division. Guidelines-08: Hydrology Coal and Noncoal［EB/OL］ . http://deq.wyoming. gov/lqd/resources/guidelines/.

［11］ 张弘，白中科，王金满，等. 矿山土地复垦公众参与内在机制及其利益相关者分析［J］ . 中国土地科学，2013，（8）：81 - 86.

（本文责编：仲济香）

The Coal Mine Land Reclamation Supervision Practice in Wyoming, USA and the Implications for China

HU Zhen-qi1, FU Yan-hua2, RONG Ying1, Anna Waitkus3
（1. Institute of Land Reclamation and Ecological Restoration, China University of Mining and Technology, Beijing 100083, China; 2. Tianjin Chengjian University, Tianjin 300384, China; 3. Environmental Consulting, Laramie 82070, USA）

F301.2

A

1001-8158（2017）06-0088-09

10.11994/zgtdkx.20170622.143204

2016-07-10；

2017-05-15

国家自然科学基金委员会—神华集团有限责任公司煤炭联合基金重点支持项目（U1361203）。

胡振琪（1963-），男，安徽五河人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地整治、土地复垦与生态重建。E-mail: huzq1963@163.com