集体林权抵押的法律问题及对策

程瑞环 张晓萍

摘要从集体林权抵押的法律涵义、集体林权抵押的主体、集体林权抵押的客体、集体林权抵押的权利义务关系几个方面分析了集体林权抵押的法律概念。总结了集体林权抵押的实践困境、法律制度障碍，在此基础上，提出了完善集体林权抵押的具体建议，强调从法律上明确扩大林权抵押物范围，通过法律规定合理延长林地承包期，完善集体林权确权登记、流转抵押登记和评估登记制度，建立政策性保險和商业性保险互补的保险制度。

关键词集体林权；林权抵押；林权流转

中图分类号F326.2文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）17-0222-03

AbstractThe legal concept of collective forest right mortgage is analyzed from the legal meaning of collective forest right mortgage， the subject of collective forest property mortgage， the object of collective forest right mortgage and the rights and obligations of collective forest property right mortgage. The practical difficulties and legal system obstacles of collective forest property mortgage are summarized. On this basis， some concrete suggestions are put forward to improve the collective forest property right mortgage， including legally enlarge the scope of forest property mortgage， reasonable extension of forest land contract period by law， improve the registration， circulation， mortgage registration and evaluation registration system of collective forest property rights， and establish policy insurance and commercial insurance complementary insurance system.

Key wordsCollective forest right； Forest right mortgage； Forest circulation

基金项目2014年国家林业局林业软科学研究项目（2015-R27）。

作者简介程瑞环（1997—），女，河北张家口人，本科生，专业：法学理论，民商法。*通讯作者，副教授，博士，硕士生导师，从事法学理论研究。

收稿日期2017-04-14

近年来，随着集体林权改革的深入发展，森林的环境保护和提供农产品的功能被重视并不断开发。从农村林地确权登记，发放《林权证》[1]、《林木所有权证》到集体林权流转，相关部门陆续出台了一系列规范林权抵押实践的方针，有力促进了浙江、福建等地林权抵押贷款配套政策的试点工作。同时，地方政府和相关学者也在积极探索更合理的集体林权抵押模式，诸如建立林权抵押贷款防控机制、森林资源资产评估新机制、多层风险防控机制、林权抵押信用记录制度、林权贷款服务平台等制度机构，用以解决林权抵押中出现的多种问题。然而，对于集体林权抵押物的制度限制，抵押风险和抵押成本过高，全国林权抵押模式复杂混乱等问题的存在，依然阻礙着集体林权抵押在全国范围内的开展，限制着潜在森林资源资产的开发和利用。因此，集体林权抵押作为一种新的集资融资方式，其在法律制度设置和实践方面都需要进一步研究和完善。笔者分析了集体林权抵押的法律概念，通过调查多省林权抵押的相关数据，归纳了发现的问题，进而提出了完善集体林权抵押的相关建议。

1集体林权抵押的法律概念

鉴于当前我国并无一部法律对集体林权抵押的概念做出明确解释，而在理论界也尚有多种争议，现笔者参考《物权法》、《森林法》、国家林业局颁布的《森林资源资产抵押登记办法（试行）》等相关法律文件，对集体林权抵押的法律概念做以下分析。

1.1集体林权抵押的法律涵义

集体林权抵押是指集体林地承包经营权人不转移对林地或者林木资产的占有，将其作为债权担保的行为。集体林权抵押的债务人不履行债务时，债权人有权依照《担保法》规定，以所抵押的林权折价或者以拍卖、变卖该资产的价款优先受偿。在抵押担保期间，林权所有权不发生转移，这保证了《宪法》确立的社会主义所有制原则。

1.2集体林权抵押的主体

从集体林权抵押的一般法律关系而言，主体为抵押权人和抵押人。实践中，抵押权人常为农村信用合作社、农村商业银行、中国农业银行等金融机构，多种金融机构的参与利于形成竞争格局，从而降低贷款利率，减少融资成本，是一个良好趋势；抵押人包括林农、企业、农村集体经济组织与其他林业经营者，近些年来不少新型林业经营主体（如林业专业合作社，家庭林场等）也积极参与。

1.3集体林权抵押的客体

集体林权抵押的客体则并非林权的全部内涵（2000年12月31日《林木和林地权属登记管理办法》第一条规定），仅包括部分林地使用权和商品林中的森林、林木所有权[2]，以家庭承包方式取得的林地使用权不得作为抵押物（2004年国家林业局颁布的《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第9条第6款规定）。 这样一来，大大缩小了林权作为抵押物的范围，林农承包的小规模土地融资问题并不能得到有效解决。实际上，家庭直接承包的林地用于抵押的现状早已出现，可见法律规定已滞后于集体林权抵押贷款的实践，建议放宽抵押物范围，使家庭直接承包的林地具有抵押的法律支撑。

1.4集体林权抵押的权利义务关系

集体林权是一种物权，集体林权抵押关系是一种民事法律关系。从法律上讲，集体林权抵押的权利义务关系是指在集体林权作为抵押物期间，抵押人享有凭借抵押物获得贷款的权利，履行按合同规定及时还款的义务；抵押权人（即债权人）享有请求归还贷款和到期债务未偿时就担保财产优先受偿的权利，负有发放贷款的义务[3]。

2集体林权抵押存在的问题

目前我国林权抵押贷款多在浙江、福建、安徽等林区分布广泛的地区展开，自集体林权改革以来，各地呈现出并不同步的发展形势，具有层次标准不一、多种模式并存的特点。即使在一个行政区域内，也会出现发展不平衡的现象。以福建省为例，自其2004年开办第一笔林权证抵押贷款以来，创设有林户个体直接贷款模式、联户联保林权抵押贷款模式、信用基础上的小额贷款模式等多种抵押贷款模式，并且这些模式分布于不同地区，特色各异[4]。除此以外，在四川某地出现了“三中心一机构”的管理模式，可见当前集体林权抵押模式的多样化。由于各地发展程度不同，因此在全国范围内形成标准统一、有一定规模的林权抵押体系还需要很长的发展时间。鉴于林权抵押这一林业发展融资方式在我国起步晚、经验少的现实，出现上述情况可以理解，但林权抵押发展缓慢甚至渐趋衰退的趋势确实令人担忧，并引起了广大学者和地方政府对林区经济发展的思索。通过调查多省林权抵押的相关数据，笔者对其有了更深入的了解，并将发现的问题归纳如下。

2.1集体林权抵押的实践困境

林权抵押主要涉及林业产业经营者（林农、林业企业、农村集体经济组织等），国家相关部门和银行等金融机构这三者的关系，但仅有这三者难以顺利实现集体林权抵押。当今我国处于社会主义市场经济的背景下，集体林权抵押也应当积极融入，在保证林权所有制不变的前提之下，形成自己的抵押流转市场，使林农和金融机构以积极主动的姿态参与林业产业发展。但就目前而言，以下两大现实问题的存在严重阻碍了集体林权抵押业务的开展。

首先，缺乏科学的林权抵押评估机构。目前很多地方也存在评估机构，但是评估具有随意性，甚至存在根据贷款需要进行评估的现象，严重影响了评估的科学性，使得其认定的抵押资产无法律效力[5]。同时，评估机构设立并不规范，也没有固定的评估程序流程，导致在不同地区有不同的评估标准。例如甘肃省青阳市合水县在林业局下属设立林业综合服务中心，并无专业评估人员；浙江省印发的文件中规定的符合要求的评估机构仅有一家（杭州信林资产评估事务所），其他区县不具备评估资质，林业局下属机构仅承担小额贷款评估任务，收费高；福建省评估机制重心高，机构复杂，价值评估成本高，存在评估流于形式的状况。以上种种现状，都表明评估机制不完善。

其次，风险防范机制的不够完善也挫伤了林业经营者和金融机构对于抵押贷款的积极性。其一是生产经营的风险。火灾、人为破坏等因素都威胁着抵押物的自身价值[6]，林业经營风险大造成商业公司不愿开设涉林险种，而政策性保险对抵押物的保护也过于局限。其二是抵押物变现的风险。当抵押人违约时，由于抵押权人采伐权受限和采伐后变卖市场不稳定，并且抵押物价值实现由于市场波动风险，容易使债权无法顺利实现，制约着金融机构对集体林权抵押业务的开展。其三是对林地林木的征收征用易造成林农损失，给抵押还款带来更大压力。虽然我国法律明确规定有“生态效益补偿基金制度”，但仅以每年每公顷75元的金额作价补贴，体现出目前生态补偿机制的不完善。浙江省先后8次提高生态公益林补偿标准，但补贴水平依旧不高[7]。

补贴资金远低于林农应还的贷款额度，给林农还贷带来压力，使其从事林业相关产业生产的积极性遭受打击。

2.2集体林权抵押的法律制度阻碍

首先， 抵押物受法律约束被局限于很小范围。我国《物权法》第133条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”而对于家庭承包的集体林地不可以抵押的问题，只在《森林资源资产抵押登记办法（试行）》中有明确规定。以上规定大大缩小了抵押物范围，使得占林地很大比重的家庭承包林地被排除在可抵押范围外，实际上林权抵押贷款对象多为大规模的林业大户和林业企业，林权抵押对于解决普通林户融资困难的问题并没有发挥太大作用。但尽管如此，家庭承包林地作为抵押物的情况并不是沒有发生，并且某些地方政策突破法律局限，将其纳入可抵押范围。可见，当前法律中的某些不合理规定已成为集体林权抵押普遍发展的阻力，其应当得到合理有效的解决，为合理而不合法的林权抵押物的抵押提供法律依据。

其次，国家的政策规定容易造成债权人债权实现的不易。林木作为一种特殊资源，兼具生态效益和经济效益。《森林法》规定限制林木采伐限额、程序、方式，这源于森林资源的生态价值，具有合理性。当林权作为抵押物时，发挥的是林业的经济价值，此时若债务人因为种种原因不能按时还债，债权人有权通过对抵押物变卖、拍卖等优先受偿，从而保障自身债权实现。但由于森林资源的两种特性，农村林木采伐需要由县级林业主管部门或其委托的乡镇人民政府发放采伐许可证才能实现，并且采伐后还要完成一定期限内的更新造林[8]，无疑加大了银行等金融机构的贷款风险，容易使之陷入债权无法实现的困境，从而削弱金融机构抵押贷款业务开展的积极性。同时，采伐指标受限也会延长林农申请采伐的耗时，极易导致还款困难的问题，也容易滋生购买林权采伐指标的不公平现象。因此，根据森林资源的具体功能适当放宽采伐资格，应在法律中得到体现。另外，法律规定的另一个问题——林权抵押期限不得超过林权承包期，一方面会限制林权抵押期限，使林业经营者的经济收益受损，因为林业生产具有生产周期长、见效慢的特点，其收益的获得需要较长时间，而抵押期过短为林农还贷造成很大压力；另一方面可能造成林木生长收获期远超过可抵押的期限，导致承包到期后抵押期已满，但林木收获期未到，为采伐还贷使得林木经济价值无法全部实现，不仅不利于生态效益实现，而且损害林农利益，挫伤其用林权抵押贷款的积极性。为了更好地协调农村林地的社会保障功能和生态功能，不仅要有地方乃至国家临时性政策的支持，还要有稳定的法律保障，从而解决法律与实践的冲突。

3完善集体林权抵押的具体建议

我国集体林权制度改革已持续很久，2003年中共中央国务院发布《关于加快林业发展的决定》，2008年印发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出要用5年时间基本实现明晰林业产权的任务[9]。2009年又发布了促进农业稳步发展的意见，这些都体现了国家对集体林权改革的重视，也为地方集体林权抵押制度的创新提供了政策支持。然而，集体林权抵押这一融资方式并未取得突破性的进展，林业发展依然活力不足。针对集体林权抵押中出现的问题，笔者提出以下建议。

3.1从法律上明确扩大林权抵押物范围当前家庭承包的集体林地作为抵押物的情况时有发生并成为趋势，可见《森林资源资产抵押登记办法（试行）》中对于禁止抵押的林权限制已不合时宜，建议法律应当将家庭承包的集体林地也纳入可抵押范围[10]。林农抵押到期时直接还款固然好，一旦无力偿还，应允许金融机构采取林权流转变现的方式优先受偿。在流转过程中，林地所有权归集体所有并保持不变。但此受偿方式需要建立健全的林权流转市场体系，这就要求国家出台配套政策，促进我国林业市场化的推进。

3.2通过法律规定合理延长林地承包期《土地承包法》规定，林地承包期为30～70年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可延长。这条规定并非没有合理之处，但在实践中却不便于林农长期而有保障地承包经营，限制了林木经营的种类、范围。为激活林业发展，有关学者建议承包期自动续期，这虽然避免了续签承包合同的繁琐，但不能体现林户是否愿意续包的意愿。因此建议国家在法律中合理延长林地承包期，为林权抵押贷款和林业长期持续发展提供法律支持。

3.3完善集体林权确权登记、流转抵押登记和评估登记制度虽然国家在2009年就提出了明晰林业产权的部署，但目前林区依然存在界限不清、权属不明的状况，不利于林权抵押贷款的开展。国家相关机构应当尽快对全国林区进行核准，明确林地所属，严格划分地块并做好登记（具体调查可以分配到地方相关部门，并为之配备专业人员测量登记；同时要求村委会人员参与，及时咨询当地百姓意见，合理协调在明清地界、权属、功用时出现的纠纷问题），并公示登记，同时为无证林权权利人颁发《林权证》，保护其合法权益。之后林权流转时及时做好变更登记，为林权抵押提供便利。其次，国家应在地方统一设立固定的林权评估机构，并适当给予财政投入，减少抵押人和抵押權人的评估成本；同时配备具有专业评估资质的工作人员，制订标准化的评估方案，在公平公开的前提下提高评估的科学性，降低抵押风险。在林权评估后，应颁发明确标有林权价值的抵押资格证明，在向金融机构抵押时同《林权证》一齐提交。

3.4建立政策性保险和商业性保险互补的保险制度由于林业经营风险大、经营周期长，商业保险公司不愿提供林业相关险种。林农和其他林业经营者由于保险费用较高和资金相对缺乏，林业投保意愿不足，为林权抵押贷款造成阻碍。国家应适当增加政策性保险投入并出台优惠政策，发挥国家财政的激励作用，并与保险公司合作，推出更加惠民的林业险种[11]。同时，金融机构可与保险公司合作，使抵押人在签订抵押合同时 ，一并签订保险合同，实现各主体间的互利共赢。这样一来，将有更多金融机构参与到林权抵押贷款业务中，从而带动林业经济全面发展。

参考文献

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