我国不同农业地域类型处地面临的环境问题及政策建议

王诗文

摘要 介绍了我国季风水田农业、商品谷物农业和畜牧业这3种主要农业类型的地域分布及环境特点，分析了不同农业地域类型处地面临的环境问题，从完善立法、行政疏控、公众参与3个方面提出了相应的政策建议。

关键词 农业环境；农业地域类型；污染治理；环境立法

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）07-0205-03

Environmental Problems and Policy Suggestions at Different Agriculture Regional Types in China

WANG Shi-wen

（School of Law， Wuhan University， Wuhan，Hubei 430000）

Abstract The geographical distribution and environmental characteristics of the three main agricultural types of monsoon paddy field agriculture， commodity grain agriculture and animal husbandry in China were introduced.The environmental problems faced by different agricultural regional types were analyzed.From three aspects of legislation perfection， administrative control， public participation， the corresponding policy recommendations were put forward.

Key words Agricultural environment；Agricultural regional type；Pollution control；Environmental legislation

我國農村地域面积辽阔，自古以来我国的先民就早已因地制宜，采用了适合当地的农业生产模式，创造了丰富多样的农业文明，形成了不同的农业地域类型。与此同时，随着时代的发展和科学技术的进步，我国农村环境污染成为不可忽视的重要问题。目前，我国对农村环境污染问题的研究多集中在不同种类的污染方式以及立法欠缺上，忽视了我国农业的地域特性。鉴于此，笔者对不同农业地域类型造成的主要环境问题进行分析，力求从新的角度探求有效可操作的解决方案。

1 我国主要农业地域类型分布及环境特点

我国地域面积广，地形地貌复杂，拥有温带季风气候、亚热带季风气候、高原气候、温带大陆性性气候等，还有很多局部小气候，造就了不同地区的不同农业生产方式。

1.1 季风水田农业 主要集中在秦岭淮河以南的长江中下游平原和珠江三角洲地区。这些地区温暖湿润，而且受季风气候影响，温度降水符合水稻等农作物的生长，加之该地区人口众多，水稻的种植主要是为了满足生产生活的需要，虽然随着城市化的发展，农作物的产出量已远远达不到需求，但是相应的耕作方式依然长期存在于当地的农村之中。

1.2 商品谷物农业 或称商业谷物农业，它是一种面向市场、以生产商品粮为主的种植业，主要分布在温带气候区，在世界范围内主要集中于美国、加拿大、澳大利亚、法国、阿根廷、俄罗斯、乌克兰等国家，以种植小麦、玉米为主[1]。因其商品化程度较高，产出多为外销，同时要求大规模机械化生产，而我国只在东北平原有所发展，不仅因为其肥沃的黑土和温带季风气候这一较为温和的气候条件，而且东北平原地广人稀，符合其进行大规模机械化生产的需要。

1.3 畜牧业 我国畜牧业绝大部分属于传统的粗放畜牧，主要位于内蒙古草原以及高原的草甸分布地带，以游牧为主，未形成产业，但其对土地、水源等的影响依然不可小觑，特别是在生态脆弱地区，因此也需要有效的治理方法。

除上述3种主要的农业类型外，我国还存在着少量以珠江三角洲“桑基鱼塘”为代表的混合农业，以及西藏、新疆等地区的当地农业，由于分布较少且情况复杂，该研究不进行探讨。

2 我国不同农业地域类型处地面临的环境问题

2.1 季风水田农业区环境问题 在我国分布面积最广的农业地域类型就是季风水田农业，或称为水稻种植业，虽然城市化对农村的耕地面积造成了冲击，人口向城市集中也导致劳动力不足和农产品供需不平衡，但是在严守耕地“红线”的要求下，我国农业在很长一段时间依然是极其重要的产业。我国的水稻种植业多集中在秦岭淮河以南的平原地区，这些地区不仅有着丰沛的灌溉水资源，也有着适宜的气候条件。与此同时，在农业生产中也必然会带来不可忽视的环境问题，主要为水资源短缺、土壤污染及生活垃圾污染。

水资源短缺问题既包括水量短缺，也包括水质短缺。秦岭—淮河以南的平原地区多为我国经济发达地区，对农产品的大量需求导致掠夺性的引水灌溉。我国农业种植目前依然以浇灌为主，需水量很大，水资源的开发率较高，但是水资源利用率较低。我国农业长期水的有效利用率仅在40%左右，现有灌溉用水量超过作物合理灌溉用水量的0.5～1.5倍甚至更多。通常认为，当径流量利用率超过20%时就会对水环境产生很大影响，超过50%时则会产生严重影响。目前，我国水资源开发利用率己达19%，接近世界平均水平的3倍，个别地区更高[2]。我国对河流湖泊和地下水的过度引用势必导致更为严重的生态破坏。

而水质性缺水更是饱受关注的话题。《中华人民共和国水法》第五十一条规定：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉应当防止污染土壤，地下水和农产品”。也就是说，我国法律允许污水灌溉，这一许可虽然可以协调水量型缺水，但是即使符合灌溉标准，污水灌溉依然会造成农作物和土壤的损伤，水质性缺水直接带来了土壤污染。特别是很多企业的生产规模小，净化设施有限，违法排放造成严重污染。有研究表明，目前全国被重金属污染的耕地达2 000万hm2，约占现有耕地总面积的20%，其中被污水灌溉污染的耕地216.67万hm2，因固体废弃物堆存占而被占用和毁损的农田13.33万hm2[3]。这还仅仅是对农田的污染，没有将农村居民缺乏干净卫生的饮用水的情况计算在内。

此外，生活垃圾污染也呈现出急剧增长的趋势。农村居民的生活垃圾、生活污水以及人粪尿对农村环境造成的污染日益突出。有研究显示，我国农村每年产生的生活垃圾超过218亿t，大部分是隨意堆放或直接倾倒进河湖或沟渠；我国农村每年产生的生活污水超过90亿t，并且具有有机物浓度偏高、日变化系数大、间歇排放等特点。而我国农村96%的村庄没有排水渠道和污水处理系统，已经造成了严重的水体污染[4]。

与此同时，鉴于供需比例失衡，为了增加农作物的产量，大量的农药化肥投入成了必然。农药、化肥的不科学和低效利用不仅导致土壤和农作物的污染，也导致了水体的富营养化，加剧了水资源短缺，从而形成恶性循环。

2.2 商品谷物农业区环境问题 这一地区的农业生产机械化程度高，土壤肥沃，但是由于气候相对寒冷，适宜农作物生长的时间较短，也导致这一地区的环境问题以大气污染和残膜污染为主。

东北地区的农业季节特点很强，这就使得秋收之后残留农作物根茎的处理成为很大的问题。特别是东北平原地区农作物产量大、耕地面积广，目前对于残留农作物的根茎没有很好地进行规范化处理，农民依旧采用传统的焚烧方式，加之农村地区采暖设施相对简陋，很多依然靠独门独户的薪炭燃烧取暖，缺少净化措施，这就直接导致了严重的大气污染，每年冬天的东北地区变成了全国空气污染的重灾区，PM2.5数值爆表时有发生。焚烧秸秆的整治已经成了全国重点讨论的话题，而东北地区则为重中之重。

残膜污染是伴随着技术进步所带来的。在大棚技术的应用带来四季蔬果的利好之外，也必须看到负面影响，特别是大多数农民只重视使用而不重视回收和处理，往往将残留的地膜留在土壤中，长此以往，难以自然分解的材料必然导致土地肥力下降。

2.3 畜牧区环境问题 以内蒙古地区为代表的粗放式放牧在干旱地区势必会带来土地沙漠化，特别是公民个体以利益最大化为导向，往往忽视了当地草场的环境承载力，从而导致草原退化。这一地区属于温带大陆性气候，干旱少雨的气候环境也加剧了土地退化的进程，而且由于长期的过度放牧，为了满足增加牲畜的用水需求，开挖水井成为必然，也直接导致了水资源进一步短缺，形成恶性循环。因此，该地区的环境问题以土地沙漠化、水资源短缺为主。

3 政策建议

为了使解决措施不至于过于零散缺乏可操作性，可根据农业地域类型的划分，在制定统筹性方案时引入针对不同农业地域类型具体措施的分类考量，从而有效地解决农村地区的环境问题。

3.1 完善立法 目前我国还没有一部独立的、专门针对农村特殊经济形态和生态特点的环境保护综合性法律，现有的各层级规范性文件中亦几乎没有专门针对农村环境保护的[5]。仅仅在《环境保护法》《土地管理法》《水法》《草原法》《森林法》等法律中分散规定，专门立法的缺失导致农村环境治理缺少整体性的考量，与中共十八大所提倡的“进行生态文明建设，实现美丽中国”的目标不甚协调。我国已经基本建成了社会主义法律体系，说明我国社会所必要的法律已经基本完善，而目前的任务是建设社会主义法治体系，生态建设下的法律构建是其重要组成部分，我国相关的城市法律已经基本完备，必须将农村层面的立法提上日程，这也是实现社会主义建设的新高度的必然要求。与此同时，农业综合法律的缺失也可以看作制定《农村法》的机遇。由于我国农业地域类型具有显著差异性，在国家制定综合法律时必须进行综合考量，结合不同农业地域类型进行综合管理，特别是在处理相关的环境污染的问题上，必须有所侧重。

对于分布最广泛的季风水田农业，需要着重处理水资源和土壤污染的问题。水资源短缺（水量型）相對于水污染治理较为简单，也较容易在短期内取得成效。在农业立法中规定科技标准的条款，推广滴灌、喷灌等节水型农业，并以相应的教育措施相配合，推动传统农业向现代高科技农业转型。对于水污染治理，则需要在法律中规定财政补贴条款，并严格要求补贴款的用途和管理。对于土壤污染，特别是这类农业地域所处的区域是我国的经济发展中心，很多土壤污染混合着工业要素，使污染情况更加复杂。由于农村自身经济条件的限制，污染治理能力极其有限，很难依靠其自身对污染进行治理，而由于土壤污染具有综合性、长期性，治理难度大，容易出现主管部门相互推脱的情况。因此，必须由立法明确主管部门，特别是对责任追究机制的完善。

对商品谷物农业区，重点是对秸秆焚烧带来的大气污染进行治理。目前我国对于秸秆焚烧问题立法层级较低，多为地方性法规，如《辽宁省秸秆焚烧防控责任追究暂行规定》《哈尔滨市2015—2017年秸秆综合利用实施方案》等，缺乏统合性，其内容也相对概括，缺乏操作细则，很难得到有效实施。农村地膜污染是相对新型的污染模式，尚未得到相应的重视，而长期下去这种污染会对土壤造成巨大的损害，根据预防原则必须在上位法上作出相关规定。

对于牧区的治理在立法上需要考量当地的传统习俗和传统的草原保护模式。我国新修订的《草原法》在第五章中规定了草原的利用问题，但其规定相对抽象，最重要的是并没有和农业联系起来，《森林法》《环境保护法》亦如此。作为农业的畜牧问题关系到当地居民的收入和生活，必须在农业立法中予以考量，不能一味地加以禁止，而是要想办法在治理草场退化时保证居民的收入不减少，同时，注意因地制宜，根据该区域自身特点为地方性法规预留变通的空间。

3.2 行政疏控 目前农村地区的行政存在着2个极端，一面是当地政府无力管理导致行政缺失；另一面就是政府管理过于强硬，以堵为主，缺乏疏导机制使得农民苦不堪言。行政是社会管理的基础性手段，也是与农民直接进行接触的疏控方式。立法是否有效执行主要依赖于行政能否真正有所作为。由于我国不同地区农业发展模式差异较大，这就要求行政机关在相应的执法中考虑自身的因素进行适当变通，主动适应当地特点，例如水稻种植区多为小户经营，可以通过污染治理任务和财政补贴的形式支持每家每户自己治理，并做好监督，配以奖惩机制；对于商品农业区，基于地域范围较大、农业种植作物较为单一的特点进行广范围的整体治理，可以进行片区联合，通过加强技术投入的方式对秸秆残留等进行综合利用和集中化处理；对于牧区，要在尊重原有传统习俗的基础上加强生态修复和补偿力度，测定草场合理承畜量，遵循草原保护优先原则，要求牢固树立生态优先理念，把保护放在优先的地位，在发展中保护，在保护中发展[6]。同时，加强阳光政府建设，对于农业补贴的管理和运用必须高度透明化，接受全社会的监督，建设诚信政府、法治政府，实现向服务型政府转型。

3.3 公众参与 公众参与原则是环境法的基本原则，也是最重要的原则之一，特别是在农业立法方面，很多传统的农业经验在几千年的发展中已经相当成熟，必须结合当地的生产实践对这些传统经验进行整合并予以选择性认可，这就要求必须将公众参与贯彻到立法、执法、司法的各个方面。在立法中鼓励农民积极进言献策，排除地方限制和地域歧视，充分吸纳各个地域类型的生产经验；在执法中对传统有利于环境保护的做法予以认同，特别是保留畜牧区一些有利于生态和谐的传统，并加强环境保护教育，对于有关的诉讼特别是行政诉讼必须贯彻公众参与，培养农民对法律的信仰，提高他们的知识水平。

虽然我国农业地域类型众多，彼此差异大，但并不代表无法统一。事实上在任何地域类型的农业污染都不是单一的，彼此排斥的，而是全部的污染类型在各地均存在，只不过是侧重点不同。因此，在进行相应的环境问题治理时，无论是在立法层面还是在执法司法层面，既需要从总体考量，制定整体的方案规划，也需要结合局地实际需要，重点治理，因地制宜，从而实现整体和局部的统一，最终实现农业的可持续发展。

参考文献

[1] 周义钦.不同农业地域类型的比较与解析[J].地理教学，2014（6）：3-7.

[2] 林性粹，程冬玲.中国水资源与农业生态环境保护问题浅析[J].新疆农垦经济，2003（5）：46-49.

[3] 民建中央专题调研组，路明，郭群峰.我国农村环境污染现状与防治对策[J].经济界，2008（2）：74.

[4] 高晓露.论农村环境污染防治的法律问题[J].当代法学，2009，23（2）：52-56.

[5] 潘晨.中国农村环境契约治理法律问题研究[J].重庆：西南大学，2016.

[6] 刘晓莉.我国草原生态补偿法律制度反思[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2016（4）：85-92.